【劏房.倡議(三)】維護居住權益 正視「最低居住標準」

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根據長遠房屋策略督導委員會最新報告,2017年居於不適切居所的人數較往年上升9%,全港逾11.5萬人受問題困擾。居住權屬人權,在社會結構性貧窮問題及政府房屋政策成效不彰的雙重夾擊下,基層市民被迫蝸居劏房,埋下生理及心理隱患。

劏房住戶的心聲是什麼?他們日常生活中最為迫切的需求又是什麼?劏房專題,將從劏房住戶的生活日常、政府措施的效用,以及保障居住權益的「最低居住標準」入手,探討社會應如何為市民的住屋權編織一張安全網。

本文為專題第三篇,探討屬於香港的「最低居住標準」真的遙不可及嗎?

 【劏房.倡議】專題  

一.  誰偷走了劏房小孩的夢想?

二.  政策收效微 貼身服務靠社區

三.  維護居住權益 正視「最低居住標準」

根據最新報告,現時近21萬人蝸居劏房。(陳嘉元攝)

住屋權不斷倒退

回溯殖民地時期,政府在房屋問題上的政策思維,乃愈趨重視「人的生活」。香港的公營房屋催生自1953年石硤尾寮屋區大火,其時政府興建徙置大廈,以安置難民和災民為首要考量,故在設計時沒有多考慮家庭的需求。誠如徙置專員所指,政府只求以「一套快捷而實用的方法」,「解除寮屋區的火災危險及對公共衞生和秩序的威脅」。

進入1960年代,公營房屋的建築類型和單位面積多樣化,廁所和廚房等生活所需的私密空間亦逐漸出現在建築設計中。房屋政策的轉捩點是1970年代港督麥理浩的「十年建屋計劃」,相比於前二十年的「以量為主」,1970年代起政府着重為市民建造「合理居住環境」。有社會學家分析,具私密空間的公營房屋不僅是要滿足大眾個人生活需求,更是在大眾起居生活中灌輸全新的價值觀——令置身於城市中的人們具有公民自豪感,而不再是災民、難民或勞工。

回歸之後,歷屆政府的房屋政策向地產商傾斜,新自由主義成為剝削基層市民的藉口。理工大學社會政策研究中心主任鍾劍華認為,董建華時期的「八萬五建屋計劃」仍算具雄心,但可惜政府之後為防止樓價下跌、保護金融市場和投資者的利益,在2002年宣布退出市場,停售居屋,取消建屋指標。此後十年,整個房屋政策相當於就此停止,加上該階段社會發生許多轉變,例如人口增加和貧富差距擴大等,種種因素衍生出如今的基層住屋問題。

政府缺乏對居住權的保障。(陳嘉元攝)

「社會上沒有用『right』(權利)的概念來看待房屋問題。」長期關注貧窮問題的社會工作者陳紹銘如是說。在他看來,在香港,房屋始終是致富工具,政府反對租金管制,正是因為站在既得利益者一方。在置業導向的社會環境中,市民沒有選擇,昂貴的租金與官方論述相互作用,令大眾不得不捲進置業洪流中。

鍾劍華則認為,政府在房屋問題上更是推波助瀾,「現在(要解決)的問題不(應)是要幫人置業,而是要住屋問題,令租金合理一些。樓建起來是要住,不是給人投資。」鍾劍華續指,「我都覺得置業有好處,但那不是房屋政策的目標。現在連住屋問題都未解決,就要幫人置業,我覺得政府走快了一步,正處理不太迫切的問題。」

劏房合法不合理 政府應普查了解問題

事實上,作為一項基本人權,住屋權不是什麼新鮮事物。早於1999年,聯合國經濟、社會和文化權利委員會通過「適切居住權」(the right to adequate housing),內容包括居住權保障、基本服務與設施、可負擔性、居所適切性、住屋機會、地點和文化共融等。聯合國人權委員會在相關說明中指出,一間「適切」的居所,除了要滿足一般住宅遮風擋雨的功能,還須應和人們對更好生活的需求,即保障人民擁有安全、平靜、具尊嚴地生活在某處的權利。

聯合國「適切居住權」

屋宇署對劏房有一套「定義」:「分間單位,俗稱『劏房』,一般是指在建築物原先經批准的圖則上顯示的一個樓宇單位,被分間成兩個或以上的獨立房間」,具體而言,只要符合《建築物條例》、《消防安全(建築物)條例》、《電力條例》、《香港規劃標準與準則》等相關法例,劏房就可合法存在。然而,對比聯合國的「適切居住權」,上述條例偏重建築物硬件設施,顯然忽視了人的居住體驗。另一方面,儘管有法例約束劏房改造帶來的危險,但現時仍有許多劏房存在阻礙消防通道、牆體滲漏水等問題,政府監管成效成疑。

對比聯合國的「適切居住權」,香港有關住屋條例偏重建築物硬件設施,顯然忽視了人的居住體驗。(陳嘉元攝)

自2015年開始,統計處共發布了三份關於劏房的統計報告,但其中並未包括和住屋環境相關的統計數字,更有輿論認為報告所言的劏房戶口數低於實況。究竟普查有無必要?鍾劍華認為,為了解問題,普查有其需要,但調查結果或會令政府尷尬。「(普查)對了解問題是有用的。但我說政府一定不會去做。在公共政策上,他們(官員)都這麼說︰如果處理不到,就不要當做一個問題。」

鍾劍華認為,政府至今都不敢正視劏房問題,甚至將劏房視為解決居住問題的方法。他坦言,邊緣房屋的問題的確難以解決,「現在劏房問題是愈來愈差,愈來愈貴,沒窗的房屋比比皆是,較以前板間房的環境還差。」

根據2017年長策周年進度報告,居住環境欠佳住戶類別中有七成是劏房住戶,高達83,300戶,比2016年上升9.4%。劏房住戶的居住環境急須改善,居民對住屋環境亦有其想像。葵涌劏房居民大聯盟曾訪問約100戶居民關於居住的標準的要求,其中硬體設施包括人均居住面積不少於70呎、有獨立廚房和廁所、有窗、天花與牆壁沒有剝落和滲水,以及有冷氣;租住權保障方面,每年加租幅度應低於通漲、業主不濫收水電費、會簽署租約、業主要提供合理維修。從他們的意見可知,現時劏房住戶就連基本、合理的保障亦未得到。

 

多管齊下改善劏房 從訂立「最低居住標準」開始

劏房住戶家中往往無處擺放物品。(陳嘉元攝)

基本居住標準是保障住屋權的第一道安全網,但在香港尚未成形。某程度上,香港的確存在居住標準,例如陳紹銘便認為,現時《建築物條例》和《消防條例》要求建築物有窗、通風,也可以算是一種標準,但討論範疇限於安全層面,而且執法不嚴。

不過,居住標準不應僅僅與安全相關,「最小居住面積」也應是重要一環,而這也是多地政府為居民訂立居住標準時的考慮要素。例如在英國,人均居住面積最低要求為75平方呎,日本則高達199平方呎,台灣內政部營建署亦於2012年發佈《基本居住水準》,規定一人居所最小面積為140平方呎。

各地人均居住面積及最低要求比較

香港目前僅得公屋具有人均居住面積標準,而該標準已是1982年的產物。當年,政府讓居於單位面積少於59.18平方呎(5.5平方米)的公屋「擠迫戶」,可以通過「舒緩急迫調遣計劃」搬遷,及至1991年,房委會將標準擴大至每人75平方呎(7平方米)。這標準20年來再無更新,政府固然需重新檢討,但相較之下,私人住宅的最低居住面積更是毫無標準可言。1999年,立法會事務委員會曾討論《私人住宅的居住標準》研究報告,其中涉及基本設施、樓層高度、天然照明與通風、防火安全標準等,卻不包含居住面積。

根據政府最新公布數據,劏房人均居住面積中位數僅得56.5平方呎,不僅低於公屋標準75平方呎,甚至比赤柱監獄單人囚室還要小。這個數字近年節節下跌,有民間組織統計的劏房平均面積更低於50平方呎,足見劏房住戶身處水深火熱之中。在寸步難行的家中生活是什麼體驗?以一家四口生活在100呎的劏房為例,由於碌架床上層放滿雜物,兩個孩子睡在下舖,劉太夫婦每晚只能冰涼的地板鋪上床墊就寢。

事實上,居住面積的大小會直接影響人與人之間的距離,這裏所謂的距離,不僅指人與人之間的關係,還觸及個體心理狀態和私隱。據人類學家分析,從親密(intimate)到私人(personal),社交(social)到公共(public),四種關係的距離需求依次增加,因此在住宅內部的公用空間內,若距離無法滿足關係的需要,或會產生摩擦、激發矛盾。

有人認為,縱使劏房環境十分惡劣,仍優於過往的板間房或籠屋。荷蘭註冊建築師何尚衡指,板間房與籠屋的環境當然惡劣,而如今社會經濟已有所發展,私人空間理應隨之改善。他認為設計空間基準時,應考慮人體工學,並對當地人口進行調查,才能得出何謂舒適空間的結論。同時,考慮到各地社會的風俗習慣有所差異,在訂立標準時,需要考慮本地情況。

陳紹銘則認為,應該細化居住標準的指標。目前政府已有針對劏房的定義,若要訂立最低居住標準,可將標準限制在該類型住所。陳紹銘坦言,政策推行時不可能永遠達至「雙贏」,若政府只關心業主的反應,將難以成事;結合當下土地房屋問題的頑疾,最低居住標準的確不易推行,但至少要作為參考標準,督促政府正視住屋權困境。陳紹銘認為,最低居住標準值得嘗試,可先作為參考線再考慮立法推行,若成效不彰,再進行改善。

劏房環境愈趨惡劣。(陳嘉元攝)

「最低居住標準」外 尚須其他措施配合

訂立最低居住標準僅僅是正視問題的第一步,若沒有相應的配套措施,在權利失衡的住屋市場,受挫的還是基層。2014年中大未來城市研究所與全港關注劏房平台曾聯合調查香港劏房租金指數與住屋環境,發現劏房住戶的平均租收比(租金佔收入比率)上升了41%,但人均居住面積卻下降至47.8平方呎。研究還發現,劏房住戶要靠搬居到環境更惡劣的住屋,以維持租收比不變。因此,若實行最低居住標準,劏房住戶或會被迫搬離他們負擔不起的住所。為避免這種情況發生,在訂立最低居住標準的同時,還應配合租務管制等配套措施。

鍾劍華坦言,大城市難免存在邊緣房屋,但每個地方應有約定俗成的住房標準,才較為合理。「如果有很多人長期住在不合理的居住環境,對城市造成壓力和其他問題,而他們又被負面標籤,這時候我覺得就應該處理(不合理的居住問題)。」但訂立最低居住標準並非沒有後顧之憂,必須配合其他措施,方能保障租客權利不被業主剝奪。因此鍾劍華續指,每個獨立政策都很難執行,需要有完整的方法,例如結合租客註冊、合約登記、租金管制、津貼等配套措施。

「資本家即使能夠辦到,也不願意消除住宅缺乏的現象,這一點已經完全確定了。於是,只剩下其他兩個出路,工人自助和國家幫助。」恩格斯在《論住宅問題》中的一番話,在今時今日的社會中依然適用。事實上,即使是大眾認知中的資本主義經濟體,政府也會積極介入市場,英國即為一例。早在十九世紀,英國政府便開始整治貧民窟,地方政府被授權拆除與改建不符合標準的住房;其後,政府頒布多項法律,不斷修正房屋政策,包括1890年的《住宅法》與1915年的《租金法》等。二十世紀後,英國住宅保護體系愈趨成熟,對私有住宅的管制多樣,包括禁止居住在過於擁擠的房屋、訂明不適宜居住的房屋、強制推行住宅建築標準、控制租金等,還通過發放住房補貼、住房金融政策等輔助措施,來保障人民的居住權。

確保人民可享居住權,乃公平社會的基本要求、政府的應有之義。香港房價痛苦指數常年居首,貧富差距懸殊,面對極不合理的住房條件,基層市民無力反抗;眼看劏房問題嚴重,政府不應以「不干預市場」為藉口,推卸保障市民居住權益的責任。政府應積極介入私人住屋市場,承擔監管之責,實行「最低居住標準」和其他配套措施,從根本處改善基層市民的居住環境。

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