【預算案前瞻】擴闊稅基打破公共開支緊箍咒 糾正市場扭曲現況

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「01觀點」早前撰文批評政府在回歸後挾經濟危機和財赤全面推動「大市場、小政府」綱領,在民生困苦的關頭緊縮政府財政、削減公共開支,叫市民「自力更生」,是導致香港走上歧途,埋下今天各社會民生範疇嚴重矛盾的伏筆。

政府在2003年前後為了應對經濟低潮和盡快「滅赤」,而全力推動的公共產業及服務市場化方針,包括透過外判、私營化、合約制等方法削減長期職位;只用「勾地」機制由市場主導土地供應;房委會將180個屋邨商場及八萬個停車場車位賣予領匯公司;以及兩鐵合併導致港鐵票價「只加不減」等,都在在說明政府推卸經濟及社會建設的責任,雖然可在短期內為庫房「粉飾櫥窗」,但其惡果卻是由全體市民付出十幾二十年的時間來消受,遺患無窮。

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控制公共開支在固定比率 無法適應經濟的循環周期
 
有論者認為,《基本法》第107條既訂明「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」,那麼特區政府就應該遵守。
 
不過,必須指出的是,《基本法》並沒有清楚界定時間單位,即究竟是單一的財政年度?還是一整個經濟周期?再者,政府對於「與本地生產總值的增長率相適應」的理解向來僵化,自回歸以來,歷任財政司司長大多採納「將公共開支佔經濟的比重控制在20%或以下」的緊箍咒。最少自梁錦松在2002/03年度的財政預算案的「中期預測」開始,就明文指出要「控制公共開支佔經濟的比重……我的目標是在2006/07年度,將公共開支佔經濟的比重控制在20%或以下。」
 
其後唐英年在2006/07年度的財政預算案,曾蔭權在2011/12年度的施政報告以及曾俊華在2015/16年度的財政預算案,都一再重申這項原則。現屆政府雖然多次提及要有「理財新哲學」,在2018/19年度的財政預算案當中,更提出要在確保公共財政穩健的前提下,採取前瞻性與策略性的理財方針,善用盈餘,為香港投資、為市民紓困。但是,政府將「公共開支佔經濟的比重」控制在某固定比率的思維根本未變,財政司司長陳茂波在去年提及,未來五年公共開支維持佔本地生產總值21%,與過往做法其實大同小異。

林鄭月娥認為,理財新哲學是大膽增加開支、投資未來,維持香港長遠競爭力 (李澤彤攝)

由此可見,問題關鍵並不在於20%還是21%,而是政府在理解《基本法》第107條「與本地生產總值的增長率相適應」的條文時,是否將「相適應」三字僵化地理解為控制在某固定比率以下。事實上,如遇上重大天災人禍,若政府還要將公共開支維持在固定比率的話,純屬作繭自縛。
 
而陳茂波雖然聲稱打破20%的金科玉律,將數字調至21%。但是,從歷史角度來看,這並不代表政府對公共開支的投入就會持續增加。例如遇上經濟衰退,即使公共開支不變,其佔經濟的比重也會相應增加。港英時期首名提出將預算案公營部門上限訂為20%的夏鼎基,就是為了因應1973年世界能源危機導致其後兩年經濟不景,公共開支佔經濟比率急升的現象;但幾年後他在1980/81年度的財政預算案,已承認「要規定公營部門相對體積的最高極限事實上是不可能的。」
 
更重要的是,政府嚴格將公共開支佔經濟比重維持在某比率之下,是否與《基本法》第107條「收支平衡」的條文矛盾,也有商榷空間,更遺下「結構性盈餘」問題。回歸前港英政府的財政儲備準則平均是4至6個月的政府總開支要求,回歸後多任財政司司長,包括梁錦松和唐英年均先後維持「財政儲備在相等於12個月的政府開支水平」,但唐英年在2007/08年度最後一份財政預算案刪去此明確準則,只用「維持充足儲備」模糊說法代替,令財政儲備持續膨脹。在2017/18年度,本港財政儲備已逾一萬億元,即相當於28個月的政府開支。這究竟是「收支平衡」還是「收支失衡」,已是不言可喻。

前財政司司長曾俊華常被批評為「守財奴」,沒有善用公共財政,惡化「結構性盈餘」問題。(資料圖片)

加稅糾正市場 實現稅制正義
 
政府應該打破將公共開支控制在某固定比率的緊箍咒,更不應該在經濟轉差時隨意削減開支,以免遺下日後更嚴重的民生問題。誠然,沒有人希望政府成為「大花筒」,導致入不敷支、債台高築;而政府收入非常依賴薪俸稅、利得稅及非稅項收入如賣地和財政儲備投資收益等,可隨經濟周期大幅波動,也確實存在收入不穩定的隱憂。
 
因此,「01觀點」向來主張政府應擴闊稅基,為應對經濟周期波動,以及為長遠增加投放各項民生範疇的經常開支做好準備。不過,同時必須指出的是,政府改革稅制的目標不應該只是為增加稅收,而是要令稅制更符合公平公義。

例如政府早在2001年雖曾進行「擴闊稅基」的諮詢,但在芸芸眾多可供選擇的稅種當中,在2007年發表的稅制改革公眾諮詢最後報告中卻以開徵商品及服務稅為「最合適方案」。眾所周知,商品及服務稅有累退性質,會拉闊貧富差距和加重低收入人士的經濟負擔,早前由巴黎經濟學院教授Facundo Alvaredo等編著的《世界不平等報告2018》,就指出過去十年來主要新興經濟體的不均情況極為嚴重,可能與當地極高消費稅有關,例如巴西高達30%的電力稅同時適用於富人和窮人,等同維持了現有的財富不均水平。
 
因此,香港需要開徵的新稅項,應該要能實現社會財富的重新分配,增加對於窮人的保障,以免社會進一步走向撕裂,本地首富李嘉誠就曾呼籲港府提高企業利得稅1至2個百分點,政府無理由還猶豫不決。

首富李嘉誠在2016年接受外電訪問時,曾呼籲港府應提高企業利得稅。(張浩維攝)

此外,政府如果想解決領展問題,除了耗費大筆公帑回購之外,直接開徵股息稅也是一劑良方。特別是領展屬房地產投資信託基金(Reit),按信託契約條款須確保每個財政期間向基金單位持有人派付不少於可分派收入總額之九成,並沒有公司為避稅選擇不派發股息而作股份回購的問題。
 
事實上,早在1964年,時任財政司郭伯偉就曾決定就徵收股息預扣稅進行可行性研究,約十年後夏鼎基更在1975年度財政預算案宣布擬開徵股息稅,但因遭到當時的立法局非官守議員及部分主要工商團體反對而擱置。
 
然而,隨着近年本地貧富懸殊趨於尖銳,特別在2007至2012年曾蔭權任內推動香港金融業成為經濟龍頭,使資金市場不斷壯大,製造了一個靠股息、利息和炒賣作為主要收入的社會階層,他們利用無須課稅的股息作為支取收入的主要方式,從而避免繳付個人課稅,同時政府卻對勞工徵稅,加劇社會不公現象。
 
至於炒賣的問題,徵收資產增值稅更是行之有效的工具。如政府在2010年11月推出額外印花稅(SSD),向於購入物業後短期轉售的業主徵稅,並按購入至轉售間的年期長短設有不同稅率,便屬於樓市部分的資產增值稅,推出後成功使「摸貨」註冊宗數由190宗跌至44宗,往後數年陸續減少,幾乎絕跡市面。
 
當然,真正的資產增值稅不會只是針對個別資產類別徵收,在時間上也不會僅限於SSD的兩至三年,會涵蓋除短炒以外更長時間的資產收入,例如英國就沒有年期區分;但一些國家如美國、澳洲,仍會釐訂持有資產時間的長短,愈長期持有稅率愈低,以此引導社會資金流向。香港現時的社會民生矛盾愈益激烈,政府若在增加經常開支之餘夯實財務基礎,擴闊稅基,實現稅制正義,以此彌補回歸以來「大市場、小政府」方針底下對市民造成的傷害,這終究是不能迴避的現實。



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