賣公屋猶如賣假希望 要安居毋須全民置業

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前特首董建華牽頭成立的智庫團結香港基金(下稱「基金」)上周主張香港參考新加坡推行「港人組屋」,落實全民安居願景,焦點是重推並改善公屋租置計劃。「置業安居」在香港近乎成為一種信仰,但許多市民實現「置業夢」的代價是承受沉重經濟負擔,淪為「樓奴」。租置計劃更是披着創造社會財富的外衣,掩蓋公營房屋商品化的惡果。這與新加坡組屋制度視房屋為公民應該享有的社會福利大相逕庭。香港要解除房屋困局,應實事求是,切忌東施效顰。要真正安居、安民,關鍵是立足於分配正義這個基本價值,全面改革房屋政策,切實減輕市民居住開支。

一言以蔽之,「基金」相信置業助家庭積累資產,唯置業方能安居,唯安居方能安民心,又認為新加坡是成功例子,可以套用在香港。新加坡八成國民居住組屋,當中九成半住在自置物業。要提升自置居所比率,公屋租戶自然是目標。現時香港的自置居所比率為49.5%,要提升比率到七至八成,除了要更多私樓住戶上車,還要向公屋居民埋手。

新加坡有八成市民居住於組屋。(資料圖片/羅君豪攝)

「基金」拋出五項重推租置計劃的好處。一、拉近貧富差距,緩解資產不均、貧富懸殊;二、確保低收入家庭亦有機會擁有房產;三、釋放土地價值,社會創造財富;四、提升單位的使用效率;五、最終創造社會效益,提升勞動人口參與率,促進家庭穩定。

房委會在1989年及1998年推出租置計劃,但直至今年7月中,全港有39個租置屋邨,約18萬個單位,仍有4萬個單位未賣出。在售出的單位當中,補足地價的只有約1%。「基金」認為現況不理想,而要刺激市場,就需要調低門檻,包括以市價二五折定價,鎖定補價在單位出售當天,而公屋準申請人可以自由選擇租住或購買新建的公屋單位。要釋除租戶成為業主後要背負沉重的維修保養費用之憂,「基金」建議政府增加注資維修儲備基金。

鼓吹公屋市場化 不負責任

假設有兩個條件相同的公私樓單位,私樓售價400萬元,公屋租戶以二五折購入租住單位,即100萬元可以當業主。現時香港樓價已與一般市民的收入嚴重脫節,100萬元看似相當吸引。問題是,公民住戶成為業主的社會禆益真的龐大嗎?還是會讓更多人跌入長年處於投機亂局的樓市當中,難以自拔?答案若是後者,反而破壞了安居、安民心的原意。

公屋住戶成為業主,真的能長遠解決基層住屋問題嗎?(資料圖片/黃廸雯攝)

首先,復活租置計劃拖慢流轉進度,本可用作收回重新編配給公屋租戶的單位給買下了,輪候出租公屋的時間會更長。就此,「基金」在房策十項建議(見表)「補底」,列出增撥公屋用地,並考慮把私樓用地改建公屋,增加供應。問題是,政府現時興建新公屋的速度緩慢,連加快現時輪候冊個案上樓也做不到,遑論抵銷租置鎖死物業的影響。

更重要的是,租置計劃是政府把公共資產送給個人牟利的工具,公私營市場的界線愈趨模糊,市場化後的公營房屋亦失去穩定社會之效。本來在經濟轉差時,住在出租公屋的居民即使失業或被減薪,亦毋須過分擔憂租金開支,因公屋租金相對廉宜,有助緩解生活衝擊。對買入自住出租公屋單位的業主,由於購入價低,償還按揭的壓力也許有限,但二手買入的業主,還款壓力就不容忽視。而且,經濟變壞,樓價也會拾級而下,置業者隨時成為負資產,失去經濟和社會效益。勉強叫人當業主,鼓勵透過買賣樓房釋放資產,爬上置業階梯,是漠視風險,哄騙市民,不負責任。

為何新加坡能 香港不能?

「基金」並非在社會動盪後才鼓吹「香港組屋」,重推租置計劃幾乎是其頭號倡議項目。他們的目標相當明顯,就是希望所有香港家庭都成為有產者,家庭經濟緊緊扣上城市的經濟,對社會增加歸屬感。

已故新加坡開國總理李光耀在2000年回憶政府工作時,對這種施政理念說得很白:「我的首要工作是給每位國民對國家和將來感受到利害關係,我需要一個由自置居所組成的社會。我目睹廉租屋遭不當使用,保養質素低劣,跟自住單位差天共地。我相信每個家庭擁有單位,國家會更穩定。」他的兒子、現任新加坡總理李顯龍去年重複此論調,認為自置居所制度「讓每名新加坡人分享經濟成長之果,因為當經濟增長,你的單位價值也增長」。

正如長期研究新加坡社會的當地學者蔡明發教授所言,由立國之初,新加坡的置業政策就是政治任務,而且,當地組屋樓價長年穩步上升,二手組屋買賣一直有相當捧場客,的確替不少國民累積資產,改善住屋和經濟環境。

新加坡建屋發展局為負擔能力不同的準置業人士,訂定了各項購買組屋的入息資格限額,令八成新加坡住戶都符合購買資格。(新加坡建屋發展局圖片)

然而,任憑港府在房屋政策如何修改,也難以貼近新加坡。第一,新加坡多年的房屋政策均為公營主導,照顧絕大部份居民的住屋需要。近年的措施包括預批組屋購買權,新建組屋樓價低於二手價,而且能夠及早掌握國民需求,避免組屋量一時過多一時過少。

相較之下,香港政府在八十年代開始就籌謀退出房屋市場。特區首任行政長官董建華上任後雖然提出了積極房策,但抵不住經濟逆風,無果而終;同樣在董建華任內出台的「孫九招」,全面推翻原本的「八萬五」房策願景。自「孫九招」2002年面世起,政府在近十年內全面停建居屋,減慢批地步伐,助長「地產霸權」,釀成積重難返的住屋困局。近年劏房、納米樓湧現,證明連最起碼的居住面積也保障不來,要追逐組屋模式談何容易。

第二,新加坡的高自置居所比率建基於跟房屋政策密不可分的社會保障政策。不少國民購入組屋,除了受惠各項資助,還有賴中央公積金供款繳付首期和還按揭。現時僱主僱員雙方合共支付月薪37%,容易滾存買樓資金。

香港的強積金制度不跟房屋制度掛鈎,而供款額只佔薪金一成,在2017年底,帳戶結餘逾20萬元的佔近三成而已。可以想像,若兩者掛鈎,除非與伴侶動用全部結餘,加上積蓄和父母支援,或申請按揭保險,才能勉強支付首期。如此一來,強積金就要從頭儲蓄,失去積累退休現金保障功能。強積金管理局年前打算研究兩者掛鈎功能,隨即被批評武斷,幾個月後擱置研究。所以說,香港要複製新加坡組屋政策,就需要連其他社會政策也要改動。

新加坡的組屋政策弊端近年陸續浮現。近十年的二手組屋樓價升勢凌厲,不少新加坡國民抱怨接連出現破百萬新加坡元的轉售價。(資料圖片/Getty Images)

組屋「置業至上」制度漸見弊端

必須指出,新加坡的組屋政策並非完全沒有問題,其弊端近年陸續浮現。近十年的二手組屋樓價升勢凌厲,不少新加坡國民抱怨接連出現破百萬新加坡元的轉售價,而過往一、二手樓價掛鈎,一手樓為二手樓市價八折,連帶新組屋價格也水漲船高。出現這個現象,部份原因來自這段期間的經濟和樓市景氣,部份原因來自新增的、經濟條件較好的永久居民競爭。直至2014年,政府取消掛鈎措施,加上各項抑制炒賣措施,二手組屋樓價指數在2013年起的高位逐漸下降,至今回落一成多。

另外,李光耀公共政策學院助理教授Ng Kok Hoe在2017年撰文指出,隨着組屋樓齡日增,加上屋契限定九十九年,老組屋樓價相當可能逐漸下調,最終歸零。當地有設立方便長者組屋套現的回購計劃,但只接受剩餘屋契時間超過二十年的組屋。長者若錯過廿年大限,就無法取回樓宇資產,失去退休收入。因此,把樓宇綁在退休財政,亦有隱憂。

有人認為,舊組屋價格低有助基層住戶上車。但他們透過物業增加資產的能力,相應較新租屋的業主低。此外,舊租屋的住房環境相對遜色,基層當下及將來難靠組屋改善生活,長此下去,同樣帶來房屋不平等。Ng Kok Hoe促請社會尊重租屋選擇,放寬組屋出租單位資格,從而進一步拉近出租和自置居所生活差異,亦符合不同世代愈趨多變的生命歷程。事實上,即使申請資格嚴謹,組屋出租單位數目還是增加了,由2007/08年的4.6萬個,到2016/17年度的6.1萬個,似是反映新增需求。

香港要走自己的房策道路,政府須果斷分割公私營房屋市場,廣建公營房屋以取締不適切居所。(資料圖片/黃永俊攝)

參考獅城理念 再走香港的路

新加坡的房屋理念值得參考,《香港01》曾專題介紹新加坡的組屋制度如何令國民安居。要注意的是,新加坡值得借鏡之處並不在於樓宇替國民累積財富、釋放土地房屋價值,而是政府覓地建屋,改善住屋環境的決心長久不變,而且堅守公營主導原則。相比之下,「基金」的建議側重於金錢。然而,硬逼市民置業,只會加劇公營房屋商品化。更甚者,公營出租房屋本來發揮的社會安全網、緩衝經濟危機的作用,會隨着租置計劃而消弭。房屋不保,政府的管治只會倍添障礙。

說到底,面對香港房屋短缺、樓市失控的窘況,提高自置居所比例絕非優先選項。香港要走自己的房策道路,政府須果斷分割公私營房屋市場,廣建公營房屋以取締不適切居所。這才是終結市場歪風、邁向全民安居之道。

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上文刊載於第182期《香港01》周報(2019年9月30日)《賣公屋猶如賣假希望 要安居毋須全民置業》。

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