01論壇.梁海明|香港官員能力不足?

撰文:01論壇
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過去兩年來,香港深層次結構性矛盾爆發,政治對壘下出現「修例風波」,特區政府持續受困於管治危機。在近月來勢洶洶的新冠肺炎疫情襲擊下,港府官員管治能力又多次遭市民質疑。若然上述危機皆因香港官員能力不足造成,料香港新特首可另尋精兵良將解困。然而,危機究竟是否真的因官員能力低下所致?

來稿作者:梁海明

拙文〈香港新特首所面臨的九大挑戰〉曾指出,香港新特首的挑戰之一,是要改革政府管治團隊,改變官員施政差強人意的局面。有不少讀者對此反饋指,香港公務員是一支高效率和專業的隊伍,早前已有國際報告指香港在「政府效率」排名全球第一位;「營商效率」排名第二位。且盡管港府在第五波疫情初期曾備受外界批評,但對比上海近日的抗疫表現,香港官員表現似乎還略勝一籌。

平心而論,早在香港經濟騰飛的上世紀七、八十年代,港英政府成功揉和現代英國公務員系統與中國傳統政治的精髓,當時港英政府管治團隊既不似英國,也不似中國,而是形成一套西學為體,中學為用的政府體制,形成香港政府中西合璧、兼容幷蓄的特色。

在九七回歸初期,香港發展被譽為經濟奇蹟,香港特區政府官員也被認為居功厥偉。一方面,政府提供合適的法律及監管框架,清晰而又具有競爭力的税務環境,加上金融監管成本相對較低,從而吸引更多不同種類的跨國金融機構以香港作為基地,擴展金融業務的種類及範圍,鞏固和提升香港作為國際金融中心的地位。另一方面,政府經濟政策具有靈活性,行政管理體系有利於商業活動,隨客觀環境變化及時調整能力。加上政府官員融合東西方文化,兼具優秀的英文水平。這些因素相得益彰,形成良性循環,確保市場力量能發揮最大效能,推動香港的金融、貿易、航運從區域走向全球,成為耀眼的東方之珠。

以官員學歷而論,香港官員亦不遜色。相比新加坡總理李顯龍畢業於劍橋大學,副總理王瑞傑畢業於劍橋大學,新加坡下任總理熱門人選黃循財畢業於美國威斯康星大學麥迪遜分校等,筆者和研究團隊通過大數據分析,發現84%的香港官員(問責官員、高級公務員)畢業於香港大學(QS大學排名榜全球排第22位)、香港中文大學(全球排第39位),具體如下圖所示。

可見,在亞洲四小龍中,香港官員的學歷僅次於新加坡,勝於韓國和台湾,亦勝於內地一線城市(北京、上海、廣州、深圳)的官員。

(香港官員所讀的大學)

然而,曾為香港繁榮穩定作出了不可磨滅貢獻,整體質素亦出色的香港官員,卻又為何在「修例風波」、新冠肺炎疫情襲擊下,屢被指控能力低下,懶政無能?筆者認為可能與以下因素有關。

其一,香港官員「文官」特質突出,應對危機能力較弱。筆者及研究團隊通過大數據分析,香港官員多數擁有人文社會科學學科背景(如下圖所示),反映政府在招聘問責官員、政務官時有相關學科背景偏好。而經過人文社會科學學科的訓練和長期擔任「文官」,會令香港官員更加重視程序正確,講求政策連貫性,規避矛盾和衝突,不因人事更替而令政策出現突變。在穩定、和平時期,「文官」可彌合社會不同持份者,團結和帶領社會各界前進。

(香港官員大學所讀的學科)

然而,從另一個角度來看,這種「文官」特質容易予人做事官僚的觀感,而且長期規避衝突,也令「文官」較不擅長面對鬥爭和危機,尤其是在出現暴亂危機面前,更顯得「為官避事」,無力化解危局。與新加坡相比,其第二任總理吳作棟(曾擔任國防部長),以及現任總理李顯龍(曾於美國陸軍指揮參謀學院進修,並曾擔任國防部第二部長),下一任總理熱門接班人黃循財(曾擔任過國防部政務部長),都曾在武裝部隊擔任要職,作風較為硬朗,能夠直面衝突,擁有應對社會亂局的質素和能力。

其二,現有政府制度令政務官員傾向各掃門前雪。在港英政府年代,布政司(相當於今時的政務司司長)協助總督負責統領香港本地官員,布政司作為香港公務員之首和政務職系之首,對公務員擁有評核與遷任的人事「生殺大權」和「一錘定音」權力,從而可有效管理整個政務官職系和公務員系統。

但在2002年實行「主要官員問責制」之後,政務司司長不僅脱離公務員系統,亦脱離政務職系,成為政治任命官員,不再擔任公務員之首,亦非政務職系之首,甚至此職位懸空對政府日常運作影響也不大。整個政務職系的人事權,旁落到最高級公務員——首長級第八級(D8)的常任秘書長手上。

在政府裏共有19個常任秘書長的職位,均由政務職系的首長級甲一級政務官(D8)出任(或首長級甲級政務官(D6)署任),由於這些政務職系之首並沒有誰比誰高,誰也沒有最終決定權,到需要決策的時候,尤其是在局和部門分工和意見不一時,無一人有決定權,自然也就無一人會負責,導致各項政策往往無從判定、議而不決。

其三,「主要官員問責制」令政務官自我「退化」成行政管理人員。實行「主要官員問責制」之後,政務官晉升最高點從過去的司局長降到常任秘書長,從擁有政策制定的實權,變為僅支持問責局長施政。他們於政務職系已不能再直接晉升到司局長的職位,亦即不能成為決策官員,影響到這些高級政務官在工作上的積極性、主動性。同時,政務官的職責偏重行政和管理工作,令很多政務官自我「退化」成為行政官員。被譽為「天之驕子」的政務官未能人盡其才,導致「龍盤鳳逸」,這是十分昂貴的人才浪費。

自身「升官無望」,加上只有司局長需被問責,政務職系官員並無明確的問責制度和績效考核機制,反正「做又卅六唔做又卅六」,令不少高級政務官們在推動政策時,抱持「少做少錯」態度,通常對相關的法律法規甚至是指引,作出最保守解讀,不願越雷池半步。

其四,問責官員缺乏人事權。在現行「主要官員問責制」下,各個決策局局長負有政策制定權,而局內公務員的人事管理權則歸常任秘書長,常任秘書長負責局內高級公務員的考核、升遷和日常管理,問責局長對於局內其他公務員則無權參與考核。因此,問責局長在沒有整個決策局的人事管理權的情況下,僅依靠指揮常任秘書長來指揮整個決策局,並不利提高管治效率。

且根據《公務員守則》,公務員與副局長、局長政治助理之間是基於「夥伴合作精神」進行,並不構成亦不應被視為構成副局長/政治助理與公務員之間有從屬關係。此意味著副局長、局長政治助理與同一個局內的其他公務員之間並非「上下級」關係。這種情況下,熟悉政府程序、了解決策所需資料的部分政務官,或許不願意與非公務員出身,或者不太「熟書」、不太「熟行」的副局長、局長政治助理分享權力,部分公務員甚至以「政治中立」為由,採取不協助、不合作的態度,既不利副局長、局長政治助理開展工作,亦削弱問責官員的行政主导權。

其五,問責官員團隊缺乏共同政治理念。推行「主要官員問責制」的原意,是為了讓香港特首建立施政理念相近的政治團隊,齊心協力為香港發展打拼。然而,事與願違,據《行政長官選舉條例》第31條規定,行政長官必須聲明其不是任何政黨成員,及書面承諾其在擔任行政長官期間不會成爲任何政黨成員。

因此,不單與內地的中組部、國家人力資源社會保障部不同,亦與西方國家「旋轉門」制度不同,香港特首在組建團隊時,由於並無建有豐富政治人才庫和完整的人才檔案,只能夠依賴特首個人網絡、名聲和往績,或者通過其它機構、人士的協助和推薦組班,這些不同政黨背景、不同工作經驗、不同願景的問責官員團隊,較易出現欠缺共同政治理念的情況,以及欠缺互相支持的誘因。

而且,在港英政府時期以及回歸初期,香港政府最高層是三個司級官員,他們之下是16個局級官員,這16個局級官員分屬政務司長與財政司長管轄,局級之間、司級之間以及司級與局級之間的關係,由幾十年形成的制度決定,已成習慣和定勢,因此可以合作無間、互相配合。但在現今主要官員問責制下,政務司長、財政司長過往統籌跨部門施政的角色被削弱,且問責制度又不完善,不僅導致局長與局長之間缺乏團體精神和認同感,也令他們之間的合作與配合易出問題,造成「管治團隊割裂」的施政困局。

其六,行政會議成員與政府之間能否通力合作效果成疑。根據香港基本法第五十四條,香港特別行政區行政會議是協助行政長官決策的機構。基本法第五十五條則指出,香港特別行政區行政會議的成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任,其任免由行政長官決定。

但行政會議成員是否仍扮演「協助行政長官決策」角色,已成疑問。現時行政會議讓外界有「橡皮圖章」的感覺,其地位已虛化及弱化,例如政策的推行往往由司長、局長先制訂好,再經立法會及公眾諮詢後才提交行政會議審議,行政會議成員一般難以反對,往往要「焗住」同意,較難發揮非官守行政會議成員的特長、優勢。同時,與問責官員團隊一樣,各行政會議成員由於政黨背景不同、工作經驗不同、願景不同、代表界別不同,亦易出現欠缺共同政治理念、缺乏互相支持的基礎。

其七,政府輔助性研究機構出現斷層。港英政府在上世紀八十年代成立中央政策組,負責審視特定政策議題,向各方收風,制定傳媒策略,儼如「心戰室」。在九七回歸初期,中央政策組繼續扮演重要「智囊」角色,為香港長期的區域經濟戰略部署、制度發展漏洞、人才培養選用等問題,與本地學者及專業界別、國際學術圈有密切聯繫,尋求識見。

然而,中央政策組在2018年4月被改組成「政策創新與統籌辦事處」後,昔日中央政策組的功能已不復再,導致近年來香港政府欠缺相關部門承擔綜觀全局、戰略部署、社會重大事件預警,以及與學界、專業界別進行跨界別的長期合作和聯繫的平台。

由上述七個因素可見,與其說香港官員有「能力問題」,不如說他們都是被「製造出來」的問題。

香港近年問題頻發,主要原因不在於香港官員能力高低,而在於香港政府現行體制未能與時俱進、因勢而動。而且,雖然現時在港區國安法和新選舉制度的雙重保障下,香港亂局表面上已平靜,《基本法》第二十三條立法也即將提上議事日程,然而香港與內地仍遲遲未能通關,包括在內地港人的發展和香港各內地同鄉社團長期未受政府足夠重視等問題亟需盡快解決,避免引發新矛盾。更加重要的是,港人人心回歸問題始終未解,香港「50年不變」已過一半,隨着2047年愈接近,「一國兩制」變或不變、未來如何走下去等,可能再次激化內部嚴重不安,乃至衝突。加上中美鬥爭變得愈來愈激烈,覆巢之下無完卵,美國利用香港問題壓制中國的頻率只會增加,未來亦將加劇香港社會不穩。

要面對愈來愈嚴峻的挑戰,要徹底解決香港問題根源,其中之一是需要及時改進現行政府體制。若然體制在短期內未能改善,新特首縱招攬再多精兵良將進入政府,未來亦恐將深陷相同困局。

「明者因時而變,知者隨事而制」,香港特首候選人李家超先生近日已明言若當選後將改善公務員體制。香港新特首及其團隊未來將如何完善政府現行體制,著手改善、重塑外界對香港官員的印象和信心,建立更加政通人和的政府新管治體制,帶領香港邁向由亂而治、由治而興的嶄新局面,就讓我們翹首以盼!

作者梁海明是絲路智谷研究院院長。絲路智谷研究院是由中外知名學者組成的公共政策研究機構,聚焦於粤港澳大灣區、一帶一路、宏觀經濟等領域研究。文章的內容僅代表作者個人觀點,與任職機構無關。

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