來稿作者：劉洋

行政長官李家超近日宣布，為主動對接國家「十五五」總體規劃，香港將首次制定本地版「五年規劃」。這是香港施政體系的一項制度創新，也是香港治理模式深化轉型的重要標志。在「一國兩制」格局下，香港首度擁有面向中長期的發展藍圖，意味着特區治理邏輯正在從「年度政策」向系統化、前瞻性治理演進。

這一宣布迅速引發境內外輿論關注。有人擔心「規劃」可能與香港一向倡導的市場自由相衝突，也有人將之視為「行政主導」進一步強化的體現。事實上，這兩者並非對立。香港的經濟活力建立在市場主導機制之上，而高效治理則離不開有統籌力的行政體系。行政主導體現的，是政府在制度層面對協調與執行的責任擔當，是確保市場高效運作和社會有序發展的治理條件。

中央政府多次強調，堅持和完善行政主導體制是《基本法》確立的制度原則，是特區政治體制的邏輯起點。在新階段下，行政長官及特區政府應強化「當家人」意識，主動承擔起統籌全局、協調資源、推動落實的核心職責。此次制定五年規劃，正是這一原則在戰略層面的制度化體現。規劃由行政長官親自領導，體現了行政主導體制下的頂層設計能力，也展現出特區政府在「由治及興」進程中更積極、更有為的施政風格。

一、規劃不等於限制，自由亦需方向

香港從不缺乏市場活力，但長期以來缺乏一種跨周期、跨部門、跨地域的政策協調機制。每年的《施政報告》和《財政預算案》固然反映當年的施政重點，卻更多屬於戰術層面的應對，在戰略層面上不足以為香港確立長遠的發展路線圖。在全球經濟格局深度重組、地緣政治風險升高、資本與產業鏈邏輯加速重塑的環境中，單靠短期政策已難以維持系統性競爭優勢。

此次香港決定制定自身首個五年規劃，實質上是一次治理思維的升級，體現出中央近期一再強調香港加強「行政主導」這一方向的要求。它為自由經濟建立了一套可預期、可協調、可落地的戰略導航系統，不是對市場的約束，而是一種理性秩序的導入。

香港的經濟結構以私營經濟為主體，政府直接掌控的資源十分有限，市場機制始終是資源配置的核心力量。因此，所謂「五年規劃」，並不是行政命令，也不是對市場自發配置的取代，而是一種戰略層面的協調機制，旨在打通政策之間的壁壘，使經濟、科技、民生與區域合作等領域實現互動共振。它的意義不在於具體數字的設定，而在於確立方向與路徑，塑造預期與信心。

傳統意義上的計劃經濟依賴「分配權力」，現代規劃理念則更注重「協調權力」。它通過確立中長期目標和政策信號，為市場經濟注入制度上的穩定性，使企業與資本在複雜的外部環境中形成合理預期。中央的「十五五」規劃正體現了這種「戰略性協調」的內涵，即以宏觀引導為導向，在市場機制發揮決定性作用的同時，更好發揮政府作用。

香港的五年規劃雖然與內地的制度邏輯不同，但在行政主導體制下，同樣能夠以戰略性協調增強政策一致性與執行力。香港的行政體系不直接配置資源，卻承擔着整合政策、引導方向、強化落實的關鍵職能。這一「行政統籌型」規劃，其核心在於釋放政府的組織力與執行力，為市場塑造一個穩定、可預期並且協調有序的環境。

在這種框架下，香港的目標不是去模仿內地的政府主導型規劃體系，而是在堅持市場主導原則的前提下，形成一種具有香港特色的「行政主導下的戰略協調模式」：宏觀上設定目標與路徑，微觀上尊重市場機制運作。通過這種「有序管理的自由」，香港可以在保持市場活力的同時，提升政策的前瞻性與治理的連貫性，使經濟結構、科技創新和民生發展能夠在整體上形成良性聯動。

在這一過程中，香港將有機會補上長期存在的兩項短板。其一是缺乏跨周期政策協調，政策往往隨經濟波動而調整，缺少持續性和目標導向。其二是缺乏跨部門資源整合，不同政策領域之間缺乏聯動。五年規劃若能建立統一的目標框架，便能讓各項政策擁有更高的一致性和可持續性。

從更深層意義上看，這不僅是經濟規劃的技術問題，更是一種治理哲學的更新。香港歷來以市場開放、制度透明和政策靈活見長，但在當前全球競爭加劇的背景下，靈活必須建立在有方向感的基礎上。真正的自由，不是漫無目的的自發，而是建立在有序創造上的持續動力。

因此，五年規劃並非香港自由經濟精神的背離，而是它進入成熟階段的標志。規劃的核心不是控制，而是讓自由經濟擁有更清晰的航向和更有韌性的未來。其真正挑戰不在構想藍圖，而在於行動體系的建立與執行韌性的塑造。只有建立跨部門的聯動機制和階段性考核制度，使戰略目標與落實責任、政策執行與社會反饋形成良性循環，香港的規劃才能從願景轉化為真正推動社會進步的制度力量。

二、五年規劃的時代意義：制度自覺與國家對接

首個香港五年規劃的提出，標志着特區治理模式正在從短期響應向中長期統籌過渡。這不僅是施政方法的調整，更是一種制度自覺的體現。它意味着香港開始以更長遠的時間視角來思考自身在國家整體發展中的功能定位與制度價值。

過去，香港在國家戰略格局中往往扮演「接口型」角色，負責承接、落實乃至試點部分中央政策，卻缺少自身的戰略投射與政策協調能力。如今，主動制定本地版五年規劃，意味着香港不只是國家發展戰略的執行環節，更成為制度協同的參與者與倡議者。這種由「被動適應」向「主動對接」的轉變，體現了特區治理的成熟與自覺，也彰顯了在「行政主導」體制下政府統籌全局、引領方向的制度能力。

這種對接並非單向的行政銜接，而是一種雙向嵌合。一方面，香港需要深入理解「十五五」規劃的宏觀邏輯，即高質量發展、制度創新與開放深化的戰略方向；另一方面，也要立足本地實際，在國家戰略中找到自身的功能分區和優勢領域。對於香港而言，國際金融、航運貿易、創新科技、法律服務與專業咨詢等板塊，正是五年規劃中可以形成「國家戰略與國際規則」交匯點的關鍵支撐。香港通過行政統籌與制度協同，可以在國家體系中實現協作共贏，既與中央戰略對接，也以制度特色參與國際競爭。

更重要的是，香港的五年規劃不僅是「對上銜接」，同樣具有「對內凝聚」的功能。它有助於整合社會共識，減少政策碎片化和部門壁壘，使特區社會在中期目標下形成協同行動。過去，政策周期短、社會期待分散、缺乏明確優先序，導致長線發展議題常被急務掩蓋。五年規劃的推出，使香港的行政體系能夠以中長期節奏組織社會資源，發揮「行政主導」的協調力與執行力，為社會帶來久違的政策穩定性與治理連續性。

在「一國兩制」的制度框架下，這種雙重定位尤具意義。香港的制度之「特」，不僅在於法治與自由市場，也在於其能夠在「國家戰略—國際規則」之間發揮溝通與轉譯的功能。五年規劃的制度價值，正是通過行政主導與透明機制的結合，把這種中介優勢制度化，再以可預期的政策流程將國家戰略的宏觀布局落實為香港經濟社會的內生動力。

從治理邏輯看，中央的「十五五」規劃已明確提出制度建設與機制創新的關鍵地位。無論是二十屆三中全會提出的「制度優化與服務升級」，還是四中全會確立的「高質量發展與體系升級」，都強調體制機制對發展質量的決定作用。香港的五年規劃可視為這一邏輯的地方化演繹：以行政統籌和機制創新支撐可持續發展，以戰略對接強化國家協同，形成治理體系層面的「制度響應力」。

這一制度轉向的深層意義，在於香港的現代化正在進入第二階段。第一階段的現代化以開放、自由與效率為核心，是生長於全球化浪潮中的機會型發展；而當前階段的要求，是在不確定環境中以制度作支撐、以行政主導統籌資源、以政策協同激發新動能。換言之，香港需要從「依托開放」轉向「制度驅動」，在保持自由經濟精神的同時，構建更具整合力與執行韌性的治理框架。

因此，首個五年規劃的真正價值，在於為香港確立一個兼具長期確定性與制度靈活性的「坐標體系」。它既回應國家戰略布局的宏觀方向，又為自由市場提供可預期的制度支撐。通過這種雙重嵌入，香港有機會在中長期內重塑自身競爭優勢，使「自由市場」不再只是經濟形態的描述，而成為行政主導體制下持續進化的制度成果。

三、鞏固與提升：航運中心的「雙命題」

在香港首個五年規劃的總體布局中，鞏固和提升國際航運中心地位，既是產業議題，更是制度議題。航運從來不是孤立的經濟板塊，而是一套涵蓋金融、保險、法律、物流、科技、基礎設施及國際治理規則的複合體系。它需要的是系統思維與統籌能力。此次五年規劃的制定，正為香港提供了以行政主導統籌航運體系、以制度協同強化競爭力的契機。香港要在未來五年保持全球航運網絡中的關鍵地位，必須在「鞏固」與「提升」兩條主線上同步推進。

「鞏固」意味着穩定制度根基與市場信任。香港航運的比較優勢從來不止於港口硬件，而在於制度軟實力，特別是法治、金融與專業服務的結合力。航運的核心競爭力，在於體系完整、規則可信。普通法框架為海事仲裁提供了中立、公信的制度基礎，吸引眾多國際航運公司、保險機構和船東在香港設點。鞏固的關鍵在於持續提升這些制度和服務的國際化水平，例如推進仲裁程序數字化、引入具跨法域經驗的仲裁人才，並在法律與商事仲裁之間建立更高效的銜接機制。這樣才能維系香港在全球海事爭議解決體系中的核心地位。

金融與保險體系同樣是「鞏固」的支柱。香港在航運金融、再保險及租賃服務上的國際化程度獨步亞洲，但新形勢下的市場變化要求制度再設計。未來應依托特區政府特別是運輸及物流局、財經事務及庫務局、香港金融監管局等的統籌，建設航運保險與綠色金融的創新平台，推動新能源船舶融資、碳交易與ESG披露制度建設。通過行政統籌與政策引導，香港能夠把分散的航運金融資源整合成區域級資本服務網絡，為粵港澳大灣區及「一帶一路」項目提供高質量支撐。

「提升」則代表向新技術與新規則方向的主動邁進。國際航運的競爭正進入綠色化與智能化的新周期。中央「十五五」規劃提出建設「綠色、智慧、韌性」的現代航運體系，為香港提供了制度性機遇。行政主導的優勢在於能夠將跨部門資源匯聚到特定戰略項目上，從頂層設計到政策執行形成縱向貫通。香港若要「提升」，必須善用這種統籌能力，在綠色與數字化航運轉型中承擔制度引領與規則實驗的角色。

在綠色航運方面，香港可以通過金融與科技協同，建立覆蓋燃料替代、碳定價和碳披露的全鏈路服務體系，成為亞太低碳航運金融創新的樞紐；在智慧港口方面，應把信息技術基礎設施升級列入五年規劃的優先任務。以數據為核心，打通多式聯運的數字鏈路，實現港口、船舶、物流、金融的系統整合，並通過人工智能與區塊鏈技術提升運營效率和風險防範能力。

從區域維度看，「提升」還體現在規則銜接與制度協同的深化。行政主導的統籌作用尤其關鍵——香港可依托灣區合作機制，探索建立與廣州、深圳、珠海等港口的「夥伴港口關係」，實現功能分工與政策配套的一體化。若大灣區在海、陸、空運輸及通關規則上能進一步對接，香港將不再只是灣區中的獨立港口，而是區域航運生態的治理中樞。

需要強調的是，「鞏固」與「提升」並非線性階段，而是一種循環式演進。制度的穩定為創新提供航道，創新的突破又為制度注入新的動力。行政主導的治理邏輯正在於此，通過頂層設計與績效導向，使「鞏固—創新—再鞏固」的航程形成可檢驗、可追蹤的制度航跡。未來五年，特區政府應在航運領域制定分階段任務書、責任清單與進度坐標，以結果導向推動各項項目駛入正航道，讓五年規劃的「戰略航圖」逐步轉化為可視、可驗、可續航的「實景航程」。

最終，航運的競爭早已超越港口吞吐與航線密度的層面，轉向規則的塑造力與價值的創造力。五年規劃為香港提供了重新繪制航運版圖的時間坐標。在制度確定與技術革新的雙輪驅動下，香港完全有條件把「國際航運中心」的名片升級為「全球海事之都」（Global Maritime Capital）——一個既匯聚資本、規則與人才，也輸出標準、制度與思想的綜合性樞紐。鞏固是守正，提升是出新；而「之都」的意義，在於連接海上與陸上、資本與制度、過去與未來。唯有兩者兼修，香港方能在下一周期的藍海航程中繼續領航世界。

四、從開放到自信：香港的「制度升級時刻」

香港的首個五年規劃，不只是經濟政策的技術創新，更是制度進化的標志。它意味着香港的現代化進入了一個由「開放驅動」走向「制度自信」的新階段。過去幾十年，香港的成功源於自由市場、法治傳統與國際化體制，這些特質構成了開放經濟的核心。但開放是一種起點，而非終點。在高度不確定的國際環境中，保持開放更需制度自覺與治理能力的支撐。五年規劃的出現，正是香港從「自然形成」邁向「制度塑造」的重要一躍。

香港的制度傳統強調「有限政府」與「市場主導」，這是自由經濟的靈魂。然而，在當下複雜的全球競爭格局中，政府不僅是監管者，更是協調者、引領者與執行者。規劃的價值，正在於以有限而有序的行政主導，為市場建立穩定可預期的環境。通過這種制度升級，香港在保持市場靈活性的同時，也獲得了制度性的穩健與戰略韌性。

制度升級的核心，不在於增加管制，而在於優化治理結構。對香港而言，這種優化具有三重內涵：

從部門分割走向政策協同。過去經濟、科技、民生、區域合作各自為政，缺乏縱向貫通與橫向聯動。規劃機制使政策在時間上更具連續性，在空間上更具整合力。

從被動應變走向主動布局。依賴外部周期的經濟模式已顯脆弱，香港需建立自身的「制度抗周期能力」，以中期戰略穩定應對全球波動。

從單一功能走向複合功能。香港的國際角色不應僅是市場或金融中心，更應是在制度層面承擔規則制定、技術治理與區域協同的橋梁角色。

這種制度升級，並非對既有體制的替代，而是它的深化與再生。真正有效的治理，不在於擴大權力，而在於厘清責任。五年規劃的意義，在於重新界定特區政府在市場經濟中的功能邊界：不主導市場，但主導協調；不替代企業，但支撐產業；不削弱自由，而以制度化秩序保障自由的長久空間。這種「有限而有效」的行政主導，正是香港應對新一輪全球競爭的制度基石。

更深層的意義在於，香港通過規劃實現了與國家戰略的雙向制度融合。一方面，它在宏觀戰略上主動參與國家「十五五」規劃框架，實現體制內的制度嵌入；另一方面，它以本地化方式延續法治與開放的制度基因，將「一國兩制」的差異性轉化為制度協同的動力。這不是簡單的對接，而是一種共構；不是喪失特色，而是以制度創新重新定義特色。

可以預見，未來的香港將不再只是全球資本流動的中轉站，而會成為「中國式現代化」中的關鍵治理節點和價值輸出中心，成為一個兼具資本凝聚力與制度引領力的「全球海事之都」。這標志着香港從「經驗治理」邁向「戰略治理」，從「開放的表象」走向「制度的內核」。它不僅是經濟周期的調整，更是治理哲學的成熟。

在此意義上，首個五年規劃是香港制度升級的起航點。它讓自由經濟不再僅依賴慣性，而是嵌入有方向、有韌性的制度航道之中。它也讓香港的發展邏輯，從被全球經濟牽動的被動漂流，轉向以制度為舵的自信航行。正如航運依靠方向保持航道，經濟體亦需制度維持恒定，而香港的五年規劃，正是駛向這種恒定與自信的新航程。

作者劉洋是海問律師事務所香港辦公室合夥人，國際航運公會中國辦事處首席代表，特首政策組專家組成員，香港海運港口發展局成員。

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