來稿作者：尹瑞麟

特首李家超銳意改變政府施政文化，即是將管治思路從傳統的「程序導向」轉為「結果導向」的「以結果為目標」或「績效管理」文化。然而，大埔宏福苑火災獨立委員會首輪聆訊結果顯示，多個直接和間接相關部門在防止起火及阻止火勢蔓延的安排與監管，以至消防裝置運作情況和樓宇維修工程監管制度等方面的漏洞，可見傳統官僚問題嚴峻，而當局致力建立的「績效管理」也尚存在一些有待整改的空間。

「績效管理」存在整改空間

首先，是績效指標與現實成果的落差，具體來說，是指「巡查次數」指標的多寡與「執法成效」關連的落差。聆訊披露，勞工處在火災發生前曾對屋苑進行過17次巡查，雖然達成了巡查次數等傳統績效指標（KPI），但在居民多次反映工人吸煙及棚網防火問題時，部門僅發出「書面提醒」而未採取果斷執法。這種「達標卻無效」的現象，是否停留於「程序導向」而非真正的「結果導向」？

其次是提前「通風報信」漏洞。有證供指承建商疑似在政府部門巡查前接獲消息，臨時更換合規設備應付檢查。這反映出監管制度可能淪為虛設，績效數據背後存在缺失，未能達成確保公共安全的最終結果。

還有負責部門之間「推諉」和跨部門協調失靈，聆訊中消防處、勞工處及房屋局獨立審查組等多個部門，被指在面對大型維修工程的火警隱患時，依然採取「這不屬於我職責範圍」態度。至今，委員會的聆訊工作雖仍然持續，但從上述初步資料看來，特區政府目前的「績效管理」只能說是基礎性，改進工作刻不容緩。

EBPM在先進國家的法律化和制度化

發端於1980年代歐美日等國家的「績效管理」是被統稱為「新公共行政管理（new public management）」其中一環，背景是這些國家當時在面對政府規模日益擴大，社會日趨多元化，對政府服務需求日增，以及財政困境的矛盾，有需要在公共行政尋求突破。隨着「績效管理」落實後經驗的積累，其方法論和內涵本身不斷被優化、更新迭代。此外，這些國家在實施「績效管理」同時，不斷探索其他「新公共行政管理」衍生舉措，看來其中最值香港關注的是先進國家中，在其公共治理和理財方面引進的Evidence-based Policymaking（EBPM），可譯為「證據基礎決策」或「循證式政策制定」。

這政策制定模式主張政策的規劃、執行與評估應基於嚴謹的數據、統計資訊及科學證據，而非僅依賴意識形態、直覺或基於個人經驗或單一突發事件。簡而言之，EBPM旨在透過「用實證和數據說話」來提高政策的可行性與效能；也就是說，績效管理重視「有沒有達成目標」，EBPM進一步關心「政策是否真的有效，以及為什麼有效」。例如，政府為促就業可能成功辦理許多職業訓練課程，在績效管理上看似表現良好；但EBPM還會進一步追問：這些課程是否真的提升就業率？失業問題是否因此改善？若沒有實際效果，即使行政程序完成，也不代表政策成功。

2018年美國國會通過的 《證據導向決策基礎法案》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018），是將此決策工具法律化和制度化的重要里程碑，該法案由時任總統特朗普於第一任期內的2019年1月正式簽署。法案要求各聯邦機構制定四年期的「學習議程」，確定政策制定中亟待解決的知識和關鍵問題；此外，各機構需制訂年度計劃，評估其項目的有效性，在編制方面，法案要求各聯邦機構任命首席數據官，負責數據治理、確保數據質量，並促進數據在機構內外的共享與利用。

日本引入EBPM的時間點可以追溯至2010年代初開始零星出現，並在2017年安倍晉三出任首相期間制度化。在年內一次內閣會議通過的《經濟財政運作與改革基本方針 2017》明確載入「推進 EBPM」的目標，主要目的在於因應人口減少導致的財政緊縮，希望透過數據與合理的科學證據來實現「明智支出」（wise spending，ワイズスペンディング），並將EBPM列入國家「行政事業評審」標準，提升政策效果。

今年2月的日本經濟財政諮詢會議上，高市早苗將目標進一步擴大為「EBPM+財政結構轉型」，從過去的「粗放型預算管理」轉變為「以效果為導向的科學財政管理」。換言之，經濟政策重點並非僅着眼於財政方面的收縮，而是通過「負責任的、積極的財政政策」，在刺激成長的同時維持財政紀律，以及通過帶動私人投資，應對在地產泡沫期間長期積壓的低投資與經濟停滯，直面日本在新科技發展與軍事開支增加的挑戰。

當前，日本產業經濟和科技發展中，最為觸目是包括Rapidus項目的2納米半導體生產技術、人工智能，以及造船、航天技術改造等高生產力領域。總結來說，高市早苗的政策是在「強勁的經濟擴張需求」與「沉重的債務現狀」之間尋找平衡，試圖透過有針對性的產業與民生支出來實現長期增長。為此，EBPM被視為可提供一套可審計、可評估的戰略系統。

EBPM與績效管理的互補性

理論而言，EBPM之所以被視為對績效管理的互補，主要是因為它針對了傳統績效管理的局限。績效管理比較偏向行政執行層面，而EBPM則更重視政策的實際效果。不少事例顯示，績效管理在落實時容易演變成自上而下的「經驗式」目標設定，在監測與評估時亦往往側重於「數字達標」。相對地，EBPM有助對問題實施的「原因洞察」，補足了績效管理中容易出現的「決策邏輯」缺失。

日本經濟產業研究所最近一篇為推廣大眾對EBPM認識的文章指出，EBPM並非方法論，歸根結底是一種治理取態，要求嚴格驗證各項政策是否具有實質影響。因此，需要改變的，不僅是「以結果為目標」，還應致力落實以實證為基礎的「管治」及「決策」文化。

EBPM對於香港看來亦同具現實意義。除了上述大埔宏福苑火災聆訊結果外，還有可引以為鑑的是在疫情期間推出的「中小企百分百擔保特惠貸款」，和具爭議性的將二元乘坐公共車輛優惠合資格人士年齡倉促下調。際此，耗資龐大的北都開發和對包括人工智能、半導體、先進生產技術在內等眾多創科項目的開展正如火如荼，這些受各方關注的項目可否成為EBPM在港率先應用的突破口？在政策制定階段，用數據和嚴謹邏輯增加市民對項目的信心與認同。

作者尹瑞麟退休前長期供職國際政府組織、國際會計師事務所。

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