住宅閒置情況仍有欠準確 政府有必要設二手樓空置稅

撰文:評論編輯室
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一手樓空置稅立法如箭在弦,功效立竿見影,迫使發展商加速推出新盤貨尾,增加市場樓盤供應。如此效率,教人思考能否將之擴充至二手樓。過去社會常討論開徵二手樓空置稅,惟不少反對者均訴諸住宅空置率奇低之類的理由,認為當下並無立法必要,甚或指強行立法只會擾民不斷。不過,官方空置率數字的統計方法粗疏,坊間一直有質疑政府低估住宅閒置情況的聲音。房屋資源緊絀,政府有必要規管住宅無理空置的行為,故港府除了須更準確地掌握住宅空置的情況外,更須盡早研究實施二手空置稅。

運房局近日回覆立法會議員質詢,指根據差估署數字,去年私人住宅的空置率為4.3%,雖較2017年的3.7%稍有回升,但始終仍較1998年至2017年間的平均數5%為低。市場人士一般認為,正常的房屋市場的自然空置率應具5%左右,當中包括了住宅業主為單位裝修、及在市場物色下手買家或租客等等的時間,故按此標準,現時、甚至過去二十多年的空置率仍屬健康水平,故常有論者指出開徵二手樓空置稅非為必要。

不過,政府的空置率數字,未必能夠準確反映現實情況。按2017年版的《香港統計年刊》,2016年的私人住宅單位總量約155萬個,而據《2016年中期人口統計》,2016年有人居住的私人住宅單位總量(包括私人住宅單位及私人永久性房屋的其他屋宇單位)為約134萬個,換句話說,沒有人居住的私人住宅單量達總量的13.5%,與官方數字大相徑庭。

政府研究徵收房屋空置稅。(資料圖片)

誠然,諸如上述的估算固然粗疏,政府早年亦曾特地回應社會批評,指直接以房屋存量數字與家庭住戶數字之差推算空置率並不可靠,因為兩者背後的統計調查均有不同的調查範圍及假設,例如「綜合住戶統計調查」並無計算「流動居民」,即那些經常離開香港、於境外工作的本地居民,故坊間「直接相減」的計算或有高估空置率之嫌。但問題是,坊間需以手上僅有的統計資料作估算,無非是政府的空置率統計並不可靠。政府若有意徹底回應公眾質疑,理應在進行本地房屋統計時,統一調查房屋存量與家庭住戶的數字,以修正有關假設存異的問題,以便得出更為準確的空置率,惟過去政府卻未有以行動回應。

政府的空置率統計方法之所以久被詬病,是因差估署的統計範圍相當有限,僅對落成三年或以上樓宇總量的3%作抽樣調查,其代表性明顯成疑;加上其調查方式為「向大廈管理處、業主和佔用人蒐集,或派員視察」,不但公眾未能得知箇中確認某單位是否空置的準則為何,甚至如此調查方式本身就有欠客觀。

但即使退一步,假設官方的數字能完全反映現況,現時住宅空置狀況是否如市場人士所稱般「自然」無誤?據本土研究社去年於紅磡舊區黃埔街至必嘉街一帶的調查,發現在面向外街的622個住宅單位中,有超過450個單位空置。再附以翻查地產商年報及土地查冊等方法,得知有地產商早於2010年在附近一帶進行大規模收購唐樓物業,惟因收購計劃未曾完成而未能進行重建,以致大量房屋單位一直丟空。如此例子,相信在日益老化的舊區比比皆是,而發展商為降低行政成本,甚或囤積居奇,因而浪費大量房屋資源,實在有違公眾利益。

本港房屋資源緊絀,卻有人肆意閒置住宅單位,甚為浪費,政府絕對有責任加以阻止。港府當然須更全面調查本港的住宅空置率,一如不少論者倡議,觀察單位水電用量有助得出更為客觀的統計數字,只要附以更大規模的定期住宅抽樣調查,政府要更準確地掌握本地的空置數字,並非難事。但與此同時,本港的空置率當中,幾乎可肯定存在「不自然」之處,故政府已具充足理由,盡早研究徵收二手樓空置稅。

本身是房委會資助房屋小組委員會委員的尹兆堅倡議,政府長遠應在二手樓亦推出空置稅。(資料圖片)

常有論者指出執行二手樓空置稅甚為困難,尤指「空置」難以定義,容易對民生造成滋擾。但事實上,坊間早有不少可行建議,諸如有論者倡借鏡薪俸稅的免稅額要求,如六個月同住、來港不超過60日等要求,定義住宅空置即某單位每年有超過六個月不被佔用,同時亦可為裝修、轉售等設立合理的期限,以減少擾民情況。至於市民用作度假的「假日單位」能否獲豁免,日後亦可與公眾繼續討論。

而且在實際操作上,實施二手樓空置稅亦不見得如反對者所言般困難。一如外國經驗,住宅空置與否的舉證責任可置於業主身上,業主須主動申報其住宅是否處於空置狀態,同時政府可按每年空置調查結果加以審核。當然,任何稅務都有避稅可能,甚或與本地印花稅辣招一樣,總有人基於個人利益考慮,寧願付上稅款也要逆政策而行,但相信只要空置稅款以及瞞稅罰則夠高,自然能夠阻嚇空置行為,促使業主充分利用其物業單位,甚至所收稅項亦可用作津貼有關空置調查及徵稅所涉的行政費用。

英格蘭有實施空置稅,減少資金湧入倫敦。(朱韻斐攝)

但歸根究柢,縱然二手空置稅可行,實踐與否還看政府決心。「01觀點」一再指出,政府絕不應縱容任何「誤用」房地產資源的行為,政府實無理由一拖再拖 。