美國總統特朗普（Donald Trump，又譯川普）今年初就職後，下令凍結幾乎所有美國對外援助，以確保援助政策符合「美國優先」策略。美國國際開發署（US Agency for International Development，簡稱USAID）在全球範圍的許多援助項目被迫暫停。對外援助成了美國兩黨攻守的政治議題，而在美國國內政客和輿論爭辯之際，發展中國家的弱勢群體和國際救援組織正掙扎求存。

特朗普重返白宮前，全球超過40％的人道主義資金來自美國國際開發署。但一紙令下，運營近64年的國際開發署今年7月1日正式關閉。

特朗普批評國際開發署「無能且腐敗」。美國國務卿魯比奧（Marco Rubio）稱，自1990年代冷戰結束以來，國際開發署的發展目標很少能實現。例如1991年以來獲美國總計1650億美元（約1.3萬億港元）援助金的撒哈拉以南非洲國家，2023年在聯合國的重要決議中，只有29%的表決和美國立場一致；中東和北非地區雖也獲美國近900億美元援助，但除了摩洛哥，其他國家的民眾對中國的好感高於對美國；在加沙和約旦河西岸，美國的援助金也未能消減反美情緒。

魯比奧宣布取消國際開發署83％的項目，即超過5000個項目被取消，只保留約1000個，並表明當國際開發署關閉在全球各地的分支機構後，它的職能就會併入國務院。

國務院：不會停止對外援助　但須調整戰略落實美國優先

美國國務院發言人回答《聯合早報》的詢問時說，魯比奧正在邁出歷史性的一步，重新調整美國對外援助的提供方式，讓它和落實「美國優先」的外交政策一致，確保對外援助能夠促進美國國家利益。

發言人強調：「美國不會停止對外援助。我們正在調整我們的援助項目，以確保它們更有效，並符合我們的國家利益。必要的拯救生命和人道主義項目將繼續推行，我們會對有助強化合作夥伴及我們國家的項目進行戰略投資。」

據國務院透露，他們已接手美國國際開發署的部份項目，而魯比奧也已批准為這些項目在美國本土和施援當地招聘員工。

不過，發言人直言，美國認為其他有能力的國家，應當投入更多資金分擔在全球拯救生命的重任。

國際開發署成立於1961年11月，是美國政府對外非軍事援助的專職機構，也是全球最大的外來援助、救災和經濟發展機構。當時正值冷戰時期，時任美國總統甘迺迪（John F. Kennedy）成立這個機構的目的之一，就是在全球運用軟實力對抗蘇聯共產集團。

這些年，美國國際開發署在約120個國家開展工作，涵蓋教育、衛生、環境保護和民主治理等多個領域。其中，醫療衛生項目佔據國際開發署預算中很大的一部份，這包括為仍有小兒麻痹症的國家提供疫苗接種，並協助防止可能引發大流行的病毒傳播。

美國前總統喬治布殊（George W. Bush）在2003年啟動的「總統愛滋病緊急救援計劃（President's Emergency Plan for AIDS Relief，PEPFAR）」計劃，是國際開發署資助的一個主要項目。這個計劃通過購買抗逆轉錄病毒藥物為發展中國家，主要是非洲國家的愛滋病患者治療。這個全球最大的醫療衛生項目至今共獲得1200億美元資金，在至少50個國家拯救了約2600萬人的生命。

國際開發署向全球各國提供大量援助，將自己定位為一股仁慈的正義力量。不過，並非所有人對此信服。批評者認為，國際開發署的活動與美國的地緣政治利益密切相關，是打着人道主義幌子推進美國霸權的工具。國際開發署甚至被指資助宣傳親美言論的媒體機構，支持顛覆敵視美國利益的政權。

美國中美研究中心高級研究員古普塔（Sourabh Gupta）今年3月接受央視訪問時稱，澳洲智庫澳洲戰略政策研究所（Australian Strategic Policy Institute，ASPI）長期接受美國政府的經費支持，熱衷於炒作反華議題，而美國在2月停止資助後，研究所也停止了這些行為。他因此指控美國通過國際開發署的援助資金，試圖影響中國等國家社會體制的正常運轉。

美國民眾對於國際開發署也頗有微詞。英國廣播公司（BBC）今年2月的一篇分析說，民意調查長期以來顯示，美國民眾普遍支持削減對外援助支出，認為外援資金被浪費，所以特朗普向國際開發署「開刀」，既是控制支出，也是順應民意。

據特朗普政府統計，國際開發署這數十年來的支出已超過7150億美元。

學者：所削外援金額　對美國而言微不足道

可是華盛頓智庫全球發展中心（Center for Global Development）高級研究員肯尼（Charles Kenny）接受《聯合早報》採訪時指出，被削減的對外援助金額，對美國而言是微不足道的。

據美國政府網站數據，過去25年，美國國際開發署平均每年支出約230億美元。近年因各地戰亂，支出略有上升，但以2024年拜登（Joe Biden）總統任期最後一年為例，那一年的總支出達354億美元，只佔美國政府年度總支出的不到1％。

肯尼說：「我反而擔心，這對美國聲譽的影響要大得多。在沒有任何預警的情況下，特朗普政府限制或切斷了愛滋病藥物、防止產婦因分娩併發症出血致死的藥物等。再加上提高關稅以及退出國際組織等行動，所有這些都表明美國是一個不可靠的合作夥伴。」

肯尼坦言，並非所有美國的援助都得到儘可能高效的利用，尤其是許多糧食援助，必須由美國農場生產的糧食通過美國船隻運輸，既昂貴又耗時。「然而，與大多數美國國內的支出相比，外國援助更注重發揮每一美元的效益。」

國際開發署前署長：項目都經聽證會才批的

對於外界指責國際開發署援助了一些不知名的項目，質疑他們亂花錢，國際開發署前署長納齊奧斯（Andrew S. Natsios）予以駁斥，指這個指責是否成立存有爭議。

納齊奧斯於2001年至2006年間領導國際開發署，現為美國德克薩斯州農工大學（Texas A&M University）布殊政府與公共服務學院教授及斯考克羅夫特國際事務研究所所長。

納齊奧斯向《聯合早報》解釋：「所有國際開發署的項目都是在美國國內舉行了公開聽證會，徵求公民社會、企業和國會的意見後，由政府內閣部長以書面形式批准的。這些是美國的國家項目。美國國會通常會為這些項目撥款，因此國際開發署的職能是受到制約的。」

納齊奧斯在任內，發起了全球發展聯盟（Global Development Alliance），與私人領域合作共同資助發展項目，並為有潛能的學生提供獎學金，助他們赴美求學。其中一些學生後來還成為傑出科學家和政治人物。

納齊奧斯認為，關閉美國的對外援助機構損害了美國在世界各國開展外交的能力。他以全球南方為例說，國際開發署保護了許多國家的醫療供應鏈，也資助大規模疫苗接種工作和計劃生育等。「如果沒有美國國際開發署的監測和應對流行病，許多國家將不會繁榮發展。削減外援，嚴重損害全球南方國家合作夥伴對我們的信任。」

國際救援組織苦撐　窮鄉千萬兒童挨餓

美國政府今年1月20日宣布暫停所有對外援助時，美國非營利社會企業Edesia Nutrition的創辦人納維恩（Navyn Salem）正在非洲塞拉利昂一家醫院，對數百名兒童進行營養不良篩查。得知消息時，她驚呆了。

納維恩接受《聯合早報》採訪時說：「眼看着那麼多兒童依賴這些援助生存，得知這些救命糧食的供應被切斷了，我實在是難以接受。」

納維恩在2009年創立Edesia。她在美國羅德島的工廠為聯合國兒童基金會（UNICEF）、世界糧食計劃署（World Food Programme）和美國國際開發署等人道主義機構，以及其他在緊急和衝突地區工作的非政府組織生產一系列強化花生製品。這是一種以花生為原料，加上奶粉、大豆、食用油、糖以及維生素和礦物質製成的花生醬，用於治療和預防營養不良。

Edesia至今已幫助了65個國家的2500多萬兒童，包括索馬里、委內瑞拉、也門和敘利亞的孩童。

國際開發署突然終止合同，導致Edesia擠壓了大量庫存，不得不多租用一個倉庫來儲存食品。公司的庫存一度多達5000噸，價值1300萬美元，足以養活超過48.4萬名兒童。

國際非營利組織「反飢餓行動」（Action Against Hunger）同樣因國際開發署中斷資金而面臨巨大挑戰。它的公關部門主任貝伯恩尼茨（Eric Bebernitz）接受《聯合早報》採訪時說：「我們在59個國家開展工作，每年惠及超過2100萬人，因此我知道它（資金中斷）的影響將是深遠的。」

「反飢餓行動」成立45年，在世界各地幫助營養不良的兒童，為社區提供安全飲用水和可持續的飢餓解決方案。它在美國、加拿大、歐洲和印度等多個國家都設有辦事處。

貝伯恩尼茨透露，來自美國的資金占組織資金總額的約20％。如果所有由美國資助的項目終止，組織將面臨1.2億美元甚至更多的虧損。

納維恩：美國務院8月初採購　逾萬噸救命食品給81萬兒童

好在美國國務院經過一輪審查後，部份援助項目獲准恢復。納維恩透露，國務院剛於8月5日首次招標，向她們採購1.1萬噸的即食治療食品，足夠為尼日利亞、肯雅、埃塞俄比亞、馬里、南蘇丹、乍得、馬達加斯加、尼日爾、蘇丹、吉布提和剛果民主共和國的81.8萬嚴重營養不良兒童提供救命食品。

接下新的訂單後，公司召回了此前被解僱的員工，並立即擴大生產計劃。存放在羅德島倉庫的18.5萬箱食品也已開始運往尼日利亞和中非共和國。

不過，由於國際開發署在併入國務院前已大幅裁員，外界擔心獲准繼續的項目會陷入停頓和出現延誤。國際開發署在全球原有1萬多名員工，其中約三分之二在海外工作。根據國際開發署3月提交給國會的通知，它在7月1日和9月2日分兩輪解僱幾乎所有員工，最終留下者估計不到300人。

長遠來看，沒有了美國這個金主，未來是否能有更穩定、可持續的方式推進國際人道救援工作，目前似乎沒有答案，也不見有其他大國願意扛起這個重任。

曾在世界銀行任職的肯尼說，目前全球海外發展援助總額不升反降，許多受援國深陷債務泥潭，尤其是面臨全球關稅戰的逆風，整體情況令人擔憂。

等不到大國伸出援手，Edesia數個月前發起了一項名為「孩子們不能再等了」（Children Can't Wait）的籌款活動，幫助非政府組織獲取所需的即食治療食品。納維恩說，儘管面對許多困難和不確定性，但她和團隊會堅持不懈，守住美國作為世界正義力量的理想。

本文獲《聯合早報》授權轉載