著書還原中南海決策過程 前國務院副秘書長:靠理論不能彼此說服

撰文:陳進安
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近日,內媒分享了清華大學公共管理學院院長、經濟學家江小涓的自傳文章,曾任國務院副秘書長等多個公職的她向外界講述了在黨中央國務院服務的親歷見聞,乃至中南海決策的真實過程等,為世人揭開了有關工作的神秘面紗。

生於1957年的江小涓於原陝西財經學院工業經濟系畢業,中國社會科學院經濟學博士學歷,曾長期在中國社科院從事研究工作;歷任助理研究員,副研究員,研究員;工業經濟研究所研究室主任,財貿經濟研究所副所長、所長。2004年8月至2011年6月,她出任國務院研究室副主任;2011年6月至2018年6月出任國務院副秘書長。2020年3月,《江小涓學術自傳》出版,在書中,她以第一人稱敘述,除了大學生活、在中國社科院的時光等,也談到了在國務院工作體會和感悟。

據江小涓憶述,2004年,當她離開中國社科院赴任國務院研究室副主任時,曾躊躇滿志地向院裡一位老領導請教,希望得到一些指點,詎料對方見她這樣,非但不鼓勵,還嚴肅地對其稱:「不能把新崗位視為展現你理論水平的舞台,你去是為黨中央國務院服務的,收起你的想法,認真虛心地看、聽、學和悟。」就這樣,她上了「入職第一課」,並相當程度上端正了對新崗位的基本心態。

江小涓談到了在國務院工作體會和感悟。(Wikimedia Commons)

在國務院工作14年的江小涓談到有四大體會,首先是高層的意願和意志非常重要。就她看來,各方面完全達成一致的重要決策並不多,許多問題靠講理論講理念也不能彼此說服,因此在充分聽取各方面意見後要由高層定奪;一些重要決策若沒有高層拍板決策,就難以突破理念和利益的障礙以及承擔相應的改革成本。

她以近年力度很大的環境保護措施作例子,雖然惡劣環境事件不斷發生,輿情反映各個方面的意見都很大,加快治理的訴求迫切,但當真的要行動時,諸如影響經濟增長、增加投入、承擔過多全球責任等各種擔心和疑問便接踵而至,且各有道理和立場。一方認為,嚴格的環境保護措施既無經濟效益也無社會公平,當中影響社會公平的邏輯,是富人講究生活質量,窮人卻更需要增加收入,故環境保護偏向富人的訴求。另一方則認為,環境保護既有公平也有效益,富人有辦法保護自己,例如只飲瓶裝水、只吃進口食品甚至移居等,而窮人只能承受污染的種種惡果。

最終,並不是爭議中的各方統一認識,而是最高層下決心必須解決嚴重的環境污染問題,做出了「綠水青山就是金山銀山」的判斷,此後嚴格的環保措施才能出台和有效實施。又例如近幾年政府推動部門和地方「簡政放權、放管結合、優化服務」,多數審批權的持權者都認為放手會帶來新的問題,然而高層領導認為政府管得太多、管得不當,消減了市場主體的發展能力和動力,屬當前的突出問題和主要矛盾,故堅決推動,才使問題有了很大改觀。

最高層下決心必須解決嚴重的環境污染問題。(VCG)

然後,江小涓提到,試點是中國推動改革的重要辦法,也是中國公共管理模式的特色,在40年改革開放進程中發揮了重要作用。

她認為如此重視試點有幾方面原因,一是還看不准新制度或政策的實施效果,需要進行小範圍實測,觀察實效和完善改革方案,「大部分試點都屬於此類」;二是表明此事僅在小範圍試行,有進退餘地,容易與持不同意見者達成妥協;三是允許地方因地制宜推進改革,有些政策不一定適合所有地方,或者不能同時起步,就以試點的方式分批分期推進;四是有極少數試點是具體部門的「緩兵之計」,當改革呼聲很高,來自上下的壓力很大時,先說開始「試點」緩解壓力,再視情況決定後續政策。最後在部門層面,有極少數試點是「設租」的一種方式,「這種試點往往內置優惠政策,或者具有政績顯示度,部門有試點決定權,就會有地方前來『尋租』」。

江小涓還提到學術界的意見有較強助推力,當多數學者有定見時,決策層往往會認真傾聽和對待。

例如,1999年起草十五屆四中全會國有企業改革文件時,絕大多數研究機構和學者個人都認為國有經濟改革必須有實質性進展,不應該在一般性行業中與其他類型企業相競爭,對改革決策產生了重要影響;有段時間某種形態的學術誠信問題成為國內學術界的大問題,在國際上也造成不好的影響,但相關部門一時沒有定論,甚至有「放過」的跡象,彼時清華大學薛瀾教授經深入分析,認為需要認真處理,並提出了工作建議,切實推動了相關工作;當各方面呼聲很高,要求制定某種脫離實際、不可持續的福利政策時,經濟學家有時也會提出質疑並容易被決策者重視和接受。

江特意提到,國內學者似乎較少做論證改革方案或政策效果的研究,然而這種研究很需要。她憶述,香港經濟學家劉遵義2004年前後在《比較》雜誌發表一篇關於社會保障改革不同方案的資金籌措和可持續性問題的論文,有比較詳細的數據測算,而當時她正好在起草有社會保障方面內容的文件,遂把論文拿給一位領導看,對方感嘆地說,要是這類研究多點就好了,他們都知道應該建立保障體系,但賬算不清楚就開始推動,不是負責任的態度。

江小涓提到當多數學者有定見時,決策層往往會認真傾聽和對待。(人民網)

另外還有一種情形,就是學者們提出一些相對「徹底」和「根本性」的重大建議時,問題看得透徹,思路和道理都正確,惟決策者們還希望能看到對實施中可能碰到問題的分析和對實施成本的評估,把握好措施的輕重緩急。例如,有學者批評2008年國際金融危機爆發後,政府努力救助企業,使市場不能發揮淘汰過剩產能和落後企業的作用,導致問題積累。然而當時多國政府都有相似行為,國家之間有合作但更多的是博弈。既有「以鄰為壑」,也有「為己築壩」,為防止本國產業受影響而投人巨額資金,導致了全球性的貨幣寬鬆。誰都知道這樣做有問題,但都希望讓本國企業續命而他國的企業首先倒下。當企業和銀行之間存在一個龐大的債務鏈時,政府必然擔心多米諾骨牌似的問題出現,難免讓「看不見的手」和「看得見的手」一起揮動,「學者們當時和後來提出了許多建議,但比較完整、有測算、可操作、能避免最壞情形的方案並不多」。

最後,江小涓提到確定政府干預是否合理並不容易,中國經濟社會持續高速發展,快了就容易不穩,因此調控的必要性強於穩定發展的國家,即使阿里巴巴、騰訊、百度這些巨型企業,在成長初期也得到地方政府的諸多支持。

她特意提到外資企業的立場和觀點就很有意思,「最近幾年我們強調內外資平等待遇,一些外商就抱怨中國投資環境惡化。我暗自想他們以前『找市長』就能搞定的訴求,今日也要按程序辦理了。雖然投資環境還需要進一步改善,但這種內外資平等的原則沒有錯。過去幾十年,形勢發展變化很快,後來人們指責的『壞』的政策往往是那些實施過久的『好』的政策。所以原則上講政府乾預要合理是對的。但是在每一件具體問題的處理上,有時候界線並不清楚」。

領導幹部培訓團在哈佛期間的經歷令江小涓印象深刻。(搜狐)

她又有提到一件事印象深刻的事情,就是2009年,中組部組織了一個領導幹部培訓團,在清華大學公共管理學院和哈佛大學甘迺迪政府管理學院分別接受兩個月的培訓,並由她任團長。在哈佛期間,危機處理和應急管理是一門主課,首堂課上,一位市委書記上台稱,「危機類型那麼多,你們這一套太複雜了,而且掛一漏萬,我們很簡單,只要書記到場,叫誰誰來,讓誰上誰上,需要什麼調什麼,有預案也只是底線,現場要隨機處理的問題太多」,然後還講了一個自己城市的例子。開了頭後,書記市長們紛紛登台講述,後來的堂就非常熱鬧,連老師也興致勃勃叫助教一起聽,認為中國另有一套體制和機制,有的時候很管用。

而之後,一名書記得意告訴江小涓,上課還是很有用的,他回國後就在一次會議上「很有理論高度」地講了一次應急管理問題,結果獲大家讚揚有「哈佛」水平,「我就想起科斯說過,他曾經當過一段時間的公務員,上司從不接受他的意見,他仍然鍥而不捨地提,因為他相信當人們請求上司給指示時,上司一定需要說點什麼不同的東西,就會想起他說的。後來發生的事情果真如此」。

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