【國際瞭望台】活在印度陰影下 南亞小邦生存之道

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中印邊境爭議由來已久,夾在兩國中間的不丹今次捲入其中,早於1970年代就成為印度一邦的錫金亦被拉進輿論戰場,甚至有部分中國媒體帶着濃厚民族主義語調,暗示它應該重新獨立。今次事件顯示,南亞一眾小國,在中印兩個大國的外交角力中是一股不可忽視的力量。

今次衝突的導火線是,中國在與不丹有領土爭議的洞朗地區修路,不丹請求印度軍隊支援驅趕中方人員。享有世界上最快樂國家美譽的喜馬拉雅山小王國,罕有地進入地緣政治的鬥爭之中。事件反映,無論活得有多開心,不丹人也要面對自身實力不濟的現實,必須在中印兩國之間歸邊來保護自己。數十年來,他們的選擇都是文化、經貿關係密切的印度。

印度1947年獨立後,繼承了英國對不丹的宗主國地位。1949年簽訂《永久和平與友好條約》,同意印度「指導」不丹的外交,並能在不丹境內駐軍。條約合法化印度決定不丹外交政策的地位,當然也包括與中國的關係。上世紀50年代西藏局勢的變化,讓印不關係更進一步。

1959年藏區爆發騷亂,不少藏人由西藏逃入同為藏傳佛教地區的不丹。他們帶來中國軍隊到西藏「摧毀佛教和佛教徒」的訊息,讓不丹人心惶惶。藏民逃難一事,導致不丹於1960年接受印度的經濟及軍事援助,印方派出「軍事訓練隊」(Indian Military Training Team,IMTRAT)訓練不丹王軍,大大加強兩國關係。

不丹國王凱薩爾旺楚克(左)背負着國家生存的重任。右為不丹王后吉增佩瑪。(Getty Images)

  不丹害怕成下一個錫金

上世紀60年代發生的中印邊境戰爭以及70年代印度吞併錫金的行為,迫使不丹重新審視與中印兩國的關係。雖然中印戰爭後印度保有藏南地區,但畢竟是戰場上的輸家。儘管印度經常強調不丹的防務對印度相當重要,但戰爭證明印度的軍事實力有限,難以保護不丹。

1975年,印度軍隊入侵曾為其保護國的錫金,殺害王室衛隊又包圍王宮,最終令國會急急展開公投,並在印軍威脅下通過加入印度。印度此舉令情況與錫金類似的不丹膽戰心驚,開始對北京示好,希望協商解決雙邊邊境問題。

不丹與安理會五個常任理事國均沒有建立外交關係,是與中國接壤國家裏唯一與北京沒有邦交的國家,但兩國的交流隨年月過去而逐漸增加,2012年時任不丹首相吉格梅廷里(Jigme Thinley)與時任中國總理溫家寶會面,是兩國政府首腦首次會面。

中不兩國自1984年起就邊境問題多次協商,中國遊客又是不丹現時接收最多的遊客。印度尼赫魯大學中國研究所教授阿恰亞(Alka Acharya)接受《香港01》記者訪問時指出,不丹正努力與中國加強經濟聯繫,更打算在邊境地區建立經濟特區,但這一切還要視乎印度的取態。

另一邊廂,印度依然是不丹最大的援助國,佔所有國外援助的68%,兩國的經貿關係亦一如以往密切,不丹有90%的出口貨物目的地都是印度。阿恰亞指出,中不印三角關係是否發生根本變化,取決於不丹什麼時候不再安於「活在印度就中國邊境所制訂的策略防衛之下」。

不丹在中印間的有限度搖擺,揭示了南亞各小國面對印度時所面對的兩難局面。從地理環境來看,這些國家與印度水陸相通,與中國則有喜馬拉雅山這個天然屏障相隔。它們一方面怕太依賴印度可能導致滅頂之災,另一方面其地理位置又讓它們無法不面對印度的干預,要與它盡力交手。

2007年,不丹及印度簽署了新的《永久和平與友好條約》,移除印度「指導」不丹外交的條款,增加了不丹在外交上的操作空間,但至今它仍沒有打出中國牌來增加更多權力,當然與印度施壓有關。

不丹面對中國和印度夾擊,難免要做出很多艱難抉擇。(Getty Images)

國際上有「中國威脅論」,南亞各國面對印度這個龐然巨物,亦有「印度威脅論」,這也一直窒礙南亞各國與印度的合作。印度前外交部長迪克西(J.N. Dixit)曾指「儘管印度政府實際上致力推動不結盟及和平共處的原則,但區內對印度仍有着霸權的觀感」。

印度佔南亞75%人口,又佔整個區域GDP的80%,加上國土相當遼闊,無疑是南亞一眾國家中的霸主,但它同時卻與鄰近國家有吵不完的問題,加上立國近70年以來,動輒用硬實力談判,「印度威脅論」並非無稽之談。

印度對鄰國的威脅由來已久,有人甚至會數到2,300年前的阿育王時代。但談論印度自古以來的威脅無甚意義,從印度獨立後首任總理尼赫魯(Jawaharlal Nehru)開始談起,或許會更切合南亞各國現時對印度的觀感,及現時搖擺政策的由來,而對比不丹,尼泊爾也許是印度睦鄰政策更好的體現,因為它比不丹更有國家之實。

在印度制裁下,尼泊爾不少油站都無油賣。(Getty Images)

  尼泊爾在經濟制裁下屈服

尼赫魯雖然提出「和平比戰爭更好」的外交原則,更長時間成為印度外交的宗旨,但他及其繼任人對睦鄰國家都非常強硬,和平只是比開戰更聰明的手段。在尼印關係上,尼赫魯就曾於1971年說過:「我們雖然支持尼泊爾獨立,但我們不能讓尼泊爾犯錯,或讓這條防線變弱甚至遭人越過,因為這對我們的安全構成風險。」

1950年尼赫魯政府與尼泊爾簽訂了《和平與友好條約》,雖然條約沒有如不丹那條一樣讓印度「指導」外交政策,但它亦逼尼國開放邊境,又把尼泊爾納入印度的安全保護網,奪去制訂獨立國防政策的權力。尼赫魯女兒英迪拉甘地(Indira Ghandi)擔任印度總理時,亦一直維持父親的政策及尼印兩國的「特殊關係」。

當尼泊爾國王比蘭德拉(King Birendra)希望改變「特殊關係」的不對等狀況時,印度就露出它強硬一面。比蘭德拉早已對印度不滿,在1975年加冕典禮時已提出將尼國變成「和平地帶」(Zone of Peace)的建議,為國家在不結盟的狀態上尋求更多外交自主空間。比蘭德拉帶領國家積極參與聯合國事務,希望其他國家提供的安全保護網能代替印度,1988至1989年更在西方國家支持下,成為聯合國安理會的非常任理事國。

可惜這種新格局非常短暫,比蘭德拉對印度的強硬態度,加上以往的獨立自主式外交,最終招致印度報復。1987年,比蘭德拉為報復印度驅趕境內尼泊爾人,向本來自由出入的印度人發布工作證系統,限制《和平與友好條約》所列明的自由流動。

1988年,他打算從中國購買軍備及派軍人到中國受訓,印度的回應是不續簽該年到期的貿易及邊境協議。條約到期後,印度基本上對尼泊爾實施經濟制裁,又不讓尼國使用加爾各答的港口,令尼國接收不了石油、煤及其他必要物資,導致尼泊爾的GDP增長由1988年的9.7%大跌至1989年的1.5%,比蘭德拉在1990年屈服於印度的壓力,放棄了一直以來所做的改革。

尼泊爾已廢除君主制,成為共和國,但這個國土三面遭印度包圍的山國,仍然要面對印度的強大外交壓力。2015年,印度因為不滿尼國通過的新憲法,未能滿足以馬德西人(Madhesi)為代表的少數民族「單獨成邦」的要求,重演了一次經濟封鎖的伎倆。

馬德西人與印度關係密切,所住的地方又是尼泊爾工業最發達的地方之一,若單獨成邦的話,印度就可以進一步控制尼泊爾。雖然最終馬德西人的所在地沒有「單獨成邦」,但印度的壓力讓當時剛受地震打擊的尼泊爾國會通過修正案,確保馬德西人等印裔人口在國會內按人口比例得到相應的代表數量,算是換到了實際的政治影響力。

不過,中國在尼泊爾的影響力亦與日俱增,華為、中興通訊等大企業早已進駐尼國市場,尼國多個機場現代化的計劃由中國建築商承建,印度實施經濟封鎖時,中方又向尼國提供及時援助。所以,今時今日印度對尼國的經濟影響力不比往昔,尼泊爾正在中印兩國之間「再平衡」。

  借中國牽制 尋求自主空間

印度過往的蠻幹手段,帶來的結果是周邊國家的不信任,尤其是其他周邊國家與印度本身就有各種未解決的問題存在。例如,孟加拉與印度長年就邊界、水源等問題有爭議,斯里蘭卡則在領海和族裔問題與印度有衝突。這種不信任從南亞地區推動區域合作進度緩慢可見一斑。

儘管早在1985年南亞八國就成立了「南亞區域合作聯盟」(SAARC),2006年又建立了南亞自由貿易區(SAFTA),但印度領軍乏力,加上印巴關係正常化沒有進展,區域機制未能正常發揮效用,八國之間的貿易額僅佔各國國內生產總值(GDP)總和的1%。相比之下,中國在區內投資漸見成效,中方在部分國家開發港口,形成印度視為威脅的「珍珠鏈」。

印度總理莫迪。(路透社)

上任滿三年的莫迪也意識到,南亞已不是印度說了算的地區,嘗試尋求更多合作。他上任初期兩度到訪尼國,是十多年來沒有印度總理做過的事,他又沒有探訪以往印度一直支持的尼國王室,標示着印度支持尼泊爾現行的民主制度。

在經濟方面,印度提供不少能源及金錢援助,表示希望將雙邊關係帶往新高峰。這些舉動給予了尼國更多自主空間,可惜2015年面對尼國修憲爭議時,莫迪還是回到老路,用經濟封鎖逼迫加德滿都屈服。

要在夾縫中生存,小國都要善用「再平衡」策略,平衡區內大型勢力,為自己尋求更多自主空間。不丹和尼泊爾作為被中印包圍的內陸國,既對喜馬拉雅山脈另一端的中國感到陌生和難免的遲疑,也需要借助中國牽制印度,避免步上錫金的後塵。不過,從今次中印邊境衝突對不丹的影響與尼泊爾2015年遭封鎖邊境的例子,亦可看到印度對周邊國家的影響力仍然巨大,中國無論對當地經濟的投入增加了多少,仍比不過印度,加上難以逆轉的地理因素,短期內取代不了印度的角色。

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