安老院舍宿位私營主導 資助院舍為何「等到死」?

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院舍質素一向是本港安老問題的癥結之一,坊間甚至對劣質安老院冠以「謀人寺」稱號。但現時本港長者入住安老院舍的比率達8%,遠高於其他國家和地區,勞工及福利局局長羅致光曾形容本港安老院舍供應「愈追愈落後」。歸根究柢,質素良莠不齊只是安老院舍照顧問題的「果」,背後的「因」,卻關乎資助宿位供應不足、監管條例寬鬆、安老規劃曾經停滯、社區照顧政策發展緩慢等種種問題。

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回歸公私營的定位,公營服務提供最基本保障,私營服務則根據市場需求,提供質素高於基本範疇的服務,理想中公私營角色應該是互相補足。綜觀現時本港部分公營主導的民生項目,例如房屋及醫療,縱然出現負荷過重的危機,至少保障普羅大眾以合理負擔能力使用基本的社會福利設施。

唯獨在安老問題上,卻出現私營院舍主導基本養老功能的「怪圈」。現時,撇除由私營機構競投營運的非資助自負盈虧及合約院舍,以及買位院舍外,非資助私營院舍宿位佔整體宿位的56%(見圖一),當中更有逾六成住客是綜援長者。當以市場主導的私院主要客源是領取綜援的長者時,服務水平便無可避免地與綜援金額相匹配。

被偷走的那些年

追溯本港安老院的發展歷史,最早可考究到上世紀六十年代,當時有少數的宗教團體以慈善形式為獨居長者提供有限度的住宿照顧服務。到七十年代,老年人口有上升趨勢,非政府機構開始營辦安老院。當時的港英政府沒有將院舍照顧列入重點發展項目。

香港理工大學社會政策研究中心主任鍾劍華在《安老院舍發展如何走上歧路》一文中便提到,1977年的《老人服務綠皮書》以「社區照顧」作為安老服務發展的目標,但在當時社區照顧配套仍未完善的情況下,大大加重了院舍照顧的負擔。所以在八十年代,輪候安老院宿位的時間長達七年,私營安老院舍於是如雨後春筍般大量發展;截至九十年代初,私院數量更高達四百多間。

需求增加,加上安老規劃目標錯置,導致今時今日安老宿位供求公私失衡的結果。(資料圖片/羅君豪攝)

文章指出,港英政府在九十年代至回歸前對院舍服務發展的構想,仍希望以政策規劃及資助服務作為主導。例如港英政府曾在1994年發表本港首份有關安老服務政策規劃的《老人服務工作小組報告》,但其時臨近回歸,所以政策建議只能留待第一屆特區政府落實。

但回歸以後,無論政策發展或實際需求均向私營院舍傾斜。除了社會福利署在1998年推行「改善買位計劃」,透過向私院買位補充一部分資助宿位的短缺外,亞洲金融風暴後,政府放棄了以「五年計劃」模式規劃社會福利政策;再加上規劃署在2008年取消了《香港規劃標準與準則》以人口設定安老服務的比例,導致規劃只能按年檢視,增加安老設施只能「見縫插針」。「當時青少年、家庭服務都有規劃有計算,唯獨安老沒有。」曾任職長者服務社工的香港社會服務聯會業務總監鄭麗玲,便這樣解釋安老規劃為何落後:「安老服務的規劃足足有十幾年空白期,直到去年《安老服務計劃方案》出台,才重新奠定要定期覆檢安老規劃的機制。」

社聯業務總監鄭麗玲指出,在回歸後由於政策及規劃的變動,使安老服務規劃存在十幾年空白期。(鄭子峰攝)

縱然政府在去年的《施政報告》宣布在《規劃標準》中重新加入以人口為基礎的安老規劃比率,但在取消規劃比率的十年間已無可避免地擴大了資助院舍供應的缺口。根據社署數字,在2008至2018年,資助安老院舍由143間上升到162間,只增加了19間;資助安老院舍宿位增長亦遠遠遜於輪候人數增長(見圖二)。即使社署在2017年推出了「院舍券」,亦無助縮短輪候隊伍。

在此情況下,導致津助院舍及合約院舍中的護理安老宿位輪候時長達38個月,即使是參與買位計劃的私院宿位亦需要輪候十個月,去年更有超過6,000名長者在輪候資助院舍期間逝世,名副其實「等到死」。由於資助院舍宿位的價格已經固定在約 2,000元,一旦經濟拮据的長者未能輪候到資助宿位,惟有轉投私營市場「擇劣而取」。

始於足下的修例工作

劣質私營安老院沒有透過市場機制自然淘汰,固然由於資助院舍供求嚴重不均,本港安老院的法例監管亦一路被批評過時寬鬆。九十年代初私院林立,質素參差遠超今日,例如有院舍被揭發將老人赤裸下身,以鐵鏈鎖在床上等。種種問題促使政府制定監管安老院營運的《安老院條例》,於1996年生效,主要針對院友人均面積、職員人手比例及消防規定等基本要求。

但《條例》生效至今已逾二十年,尚未作出修訂,多項條款已經不合時宜,最主要的爭論點便是人均面積的最低要求僅6.5平方米、最低人手比例要求過低、沒有列明需要聘請專職護士等。修例呼聲持續多年,社署終在前年中成立小組檢討院舍實務守則及相關法例,當中最主要的共識是將高度照顧院舍的最低人均面積增至9.5平方米,相等於現時參與「改善買位」的甲一級院舍要求水平,建議定案預計將於下月拍板。

《安老院條例》生效至今二十年,近年批評條例要求過鬆的呼聲甚高,指出條例難以保障院舍長者。(資料圖片/陳倩婷攝)

業界有聲音擔心大幅修例後營運條件嚴苛,一旦引發私院倒閉潮,最後受罪仍是院舍長者。擔任修例小組成員的立法會議員張超雄則認為,修例後劣質私院長遠必然被取締,不然本港的院舍服務發展難以邁步前行;而要令罰則及法例行之有效,政府便首先需要有接管院舍的能力:「當要取代劣質院舍,可以考慮原址安置,但營運機構更換為非政府機構,那樣住院長者便不會淪為被遣散的『人球』。」

他又表示現時院舍持牌人多數由公司持牌,負責人在法律上「唔使上身」,繼而縱容同一批董事在公司轉手後借屍還魂。他認為應改由個人持牌,避免記錄不良者再涉足業界。

一向關注院舍質素的立法會議員張超雄提議政府應有接管院舍的能力,又提議加強個別照顧計劃的細節。(資料圖片/高仲明攝)

同為小組成員的鄭麗玲認為,長遠而言院舍面積應該劃一提升到最低要求9.5平方米。根據小組內的政府方案建議,高度照顧院舍應提升到人均9.5平方米,中度及低度照顧院舍則增至8平方米。鄭麗玲指出,至少中度照顧院舍的最低平均面積亦應與高度照顧院舍看齊。她解釋,不同照顧程度的院舍對空間需求不一:「對於高度(院舍)而言,長者可能需要較多寢室空間供輪椅出入,但對中度院舍而言,長者的需求反而是更多的公共活動及復康空間。」

除了修例以外,屬日常操作指引的《安老院實務守則》中還可以如何改進,讓院舍長者獲得更適切的照顧?張超雄認為長者的個別照顧計劃中,除了基本操作以外,尚有進步空間:「例如可以要求照顧計劃應該由一個跨專業的團隊為長者進行身心靈的評估,甚至與醫護方面協調,每半年檢視成效……又或者邀請長者至親與院舍合作,制定如何執行照顧計劃。」

在營運效益角度,未必所有院舍均能負擔聘請全職藥劑師開支。蔣秀珠則指院舍可用「時數」為單位,確保每名院舍長者一年內獲得最少兩小時的檢視藥物服務,舒緩護士壓力外,亦能為保健員提供培訓。(資料圖片)

老吾老以及人之老

政府曾提出要院舍及社區服務「零輪候」的願景。羅致光去年曾在網誌提過,今年將會開始興建10間資助安老院及社區安老服務單位,形容供應數量可算是「新高峰」。昨日亦在網誌中提及宿位短缺問題,指出未來十年尚欠近七十個安老院舍、逾萬個資助宿位,如果要進一步減低2026/27年度短缺,有一定難度。

不穩定的擠牙膏式供應,難以應對即將來襲的高齡海嘯。大膽設想,政府應否如制定房屋公私營比例般,長遠訂立安老院舍資助及非資助宿位的調節目標?鄭麗玲笑言,政府難言制定時間表,但期望修例之後私營院舍的增長速度未來有所放緩,除了資助安老院的供應繼續「追落後」外,最重要是將長者盡可能留在社區照顧,以紓緩輪候壓力。

鄭麗玲指出資助院舍宿位數量短期內仍難以擺脫「追落後」狀態,但期望未來長者盡可能留在社區照顧,以紓緩輪候壓力。(鄭子峰攝)

人固有一老,入住安老院或許是最後一着。那麼,我們應如何期望院舍長者不分階層,都能住到好的安老院?張超雄總結,現在院舍照顧的普遍問題便是「無嘢發生」,一片沉寂:「現時比較好的老人家已經是目光呆滯看着電視、與人沒有任何互動,再差點的已是終日臥床。良好的院舍照顧應該是讓老人家能夠對生活有參與、有意義、有聯繫,而不單純是每天的生活只是重複再重複。」

上文節錄自第147期《香港01》周報(2019年1月20日)《安老宿位公私失衡 重訂發展規劃謀扭轉》。

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