【老師壓力.四】校本管理如雙刃劍 林老師悲劇是孤例還是常態?

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3月初,天水圍東華三院李東海小學林麗棠老師疑不堪工作壓力,在任教二十年的學校墮樓身亡,這一躍,令教育界震驚,也讓更多受害於學校行政或管理不善的教師走出來,揭露各種疑似行政失當、校長濫權的情況。

事後,東華三院主席王賢誌在個人社交平台上多次表示會徹查事件,又提及與該校校長羅婉儀失聯,被校政專家雷其昌指摘過於高調,「如果你不制止他(王賢誌),我擔心連校長也死埋。」死者已矣,在雷其昌眼中,安撫死者家人是合理之事,只是在沒有足夠證據下過早為事件下定論,急着找一個人「問責」,絕非好事。

春風化雨最後成為催命咒,是不幸的悲劇。然而,悲劇的發生並非純粹不幸,其實有迹可尋。要還林老師一個公道,或者說要避免類似事件再發生,要去看如何修補制度的隙縫,而不是單單把問題推卸在一個人身上。

(此為老師壓力系列之四)

林老師墮樓身亡後,有家長前往學校獻花鞠躬。(蔡正邦攝)

林老師的家屬其後向公眾發放公開信,形容教育局「抽身旁觀」。對此,教育局一直以「校本管理」回應事件。所謂的校本管理,是教育局下放權力予學校,包括人事管理、課程設計及教學方法、財政運用,以讓學校自由發揮特長,從而更好地推動教學工作。

如果你不制止他(王賢誌),我擔心連校長也死埋。
校政專家雷其昌

「校本條例」是禍根? 論「土皇帝」的源起與煉成

媒體、坊間常說的「校本條例」,其實是《2004年教育(修訂)條例》的一項針對資助學校運作的政策,當中要求各資助中小學必須於2010年前全面將校董會法團化,以及釐清校董會、校監、校長三者之間的職能。當中最受爭議的是校董會成員組成,除了校長是當然成員外,條例要求成員須包括教師、家長、校友及獨立人士各一名或以上,其他成員可由辦學團體委任,但代表辦學團體的校董成員在比例上不能超過整體人數的六成。

林老師墮樓,很多人說是校長濫權,然而,事件真是把責任全怪罪在一人身上便解決得了?(潘安奇攝)

在條例之下,學校校董會全權處理包括人事任免和財政運用等校內行政事宜,辦學團體不能對校董會指手劃腳。天主教、聖公會及循道衛理聯合教會這些有宗教背景的辦學團體當年強烈反對,他們主要擔憂會因此失去對學校的直接管理權,害怕校董會影響其帶有宗教色彩的辦學理念。2005年,天主教香港教區更就校本條例提出司法覆核,拖拉近七年,2011年,終審法院裁定政府勝訴,當時的天主教香港教區主教陳日君絕食三天,以示不滿。

關於校本條例,不少人說是源於1997年教育統籌委員會的《第七號報告書》,當中建議政府向學校下放更多權責,讓學校在管理上有更大自由度與靈活性。不過,2003年教統會醞釀校本條例時已在席上、現任香港公開大學教育及語文學院院長張國華解釋,「校本管理」早已體現於1992年非強制參與的「學校管理新措施」中,措施鼓勵參與的學校以校本方式運用整筆津貼,不再由教育署逐項津貼批准,讓財政運用去中央化。

張國華看著當年校本條例通過,理解條例通過的變化。(鄧倩螢攝)

除權力下放外,措施同時加入問責制度:設立教職員工作考績制度、編製學校周年報告及工作計劃、擬定校董會與校長之間的角色分工等等,以對外(家長丶社會)及對內(教師丶學生)問責,避免學校管理層權力過大。張國華指出,以前的校長只負責執行教育局的政策,學校沒有任何特色風格,與今天百花齊放截然不同。只要看看每年的中小學概覽,各自有注重點不同的教育理念,有的着重語文或音體藝科目,有的着重全人教育,也有的關注課外活動種類是否多元。

他又提到,當年教育署給學校的津貼不能合併使用,例如英文科的津貼有剩,便要交回政府,不能用在其他科目,變相學校不能利用該津貼幫助學校發展。他笑言,那時的校長只是一個管財政的管工。

「以前的校長是校監找回來,所以校監很信任校長,很多人未見過(他們)如何真正信任,也未見過(校長)如何土皇帝。現在我不是說沒有土皇帝,但你會知道制度如何做到check and balance(制衡)。」
香港公開大學教育及語文學院院長張國華

張國華形容,當年教育統籌局(教育局前稱)的權力「鉅細無遺」,「以前你(校長)想升一個panel(科主任),要輔導視學處派一個inspector(視察員)來望望,要他同意才可以升。」以往校長只需要透過《資助則例》學習如何運用政府津貼,但到了2000年教育改革後,教育局希望學校能發展更多特色,於是開辦了不少針對校長的領袖訓練培訓課程。但到校長能自由發展學校特色後,政府又認為需要有另一種制衡力量去管治學校,那便是校董會的組成與職能,最終促成了2004年校本條例的誕生。

「以前的校長是校監找回來,所以校監很信任校長,很多人未見過(他們)如何真正信任,也未見過(校長)如何土皇帝。現在我不是說沒有土皇帝,但你會知道制度如何做到check and balance(制衡)。」

許漢榮直言即使教師校董多了一個名銜,但教師始終是校長的下屬,始終屬僱員,難以完全中立及如實反映教師一方的意見。(資料圖片/鄧倩螢攝)

「我自己所聽所見,(投訴)是比2004年前容易處理。(以前)學校是100%由辦學團體擁有,進入校董會的人全部由他們委任,令到投訴無門,所以2004年後加多三張凳(意指加入教師、家長、校友代表),比以往更透明。如果他們認為校長在校董會所說所做有問題,他們可以feel free(自由)補充,那三個不是辦學團體的人有一定的角色。」

只是,制度設計與現實運行往往存在差距。曾在中學任教、現為香港教育大學教育政策與領導學系講師的許漢榮直言,教師校董雖然是由學校全體教師一同投票選出來,但問題在於,即使教師校董多了一個名銜,也多了一個途徑與其他校董直接溝通,但從客觀現實去看,教師始終是校長的下屬,始終屬僱員,難以完全中立及如實反映教師一方的意見,「多了持份者坐在校董會,希望做到提高校政透明度,但其他環節似乎未有配合,與校政完全民主化的目的有一定距離。」

林老師墮樓後那一個月,媒體上斷斷續續出現了五六間學校涉嫌存在校政不當的報道。即使撇開這些未經證實的報道,過去兩年亦有學校的校政出現重大問題:2017年初,屯門興德學校時任校長陳章萍遭揭發製造「影子學生」,並偽造虛假員工面試記錄,教育局及後委任八名人士進入校董會;2018年,浸信會沙田圍呂明才小學遭揭發學校所辦的澳洲遊學團帳目混亂,最新情況是學校法團校董會已呈交事件的調查報告,教育局亦向學校發出警告信及把部分投訴轉交執法機構跟進。

2017年興德學校影子學生事件,令大眾開始關心校長的權力是否過大。(資料圖片/余俊亮攝)

校董會改組=校政透明化? 校董未必人人皆了解校政

為何一定要信校長呢?沒辦法,校長是與老師日對夜對、管理學校日常運作的人,你不信校長信誰呢?
校政專家雷其昌

每每學校校政混亂,必然牽扯到校董會與校長之間的關係——校本條例賦予法團校董會有管理學校財政及行政的責任及自主權,同時亦須為學校向教育局常任秘書長丶辦學團體丶家長及公眾負責,故當學校校政出現問題時,校董會不能置身事外。不少人歸咎於校董會過份信賴校長,才造就「土皇帝」的出現。對此,不論是張國華,甚或曾臨危受命進興德學校擔任校董的雷其昌也說,校長與校董會之間不能沒有信任,否則會影響學校的運作。

雷其昌解釋,「為何一定要信校長呢?沒辦法,校長是與老師日對夜對、管理學校日常運作的人,你不信校長信誰呢?」他直言,在今次李東海小學事件中,校董會沒有發揮應有的作用。「假如校長真如老師所講般是土皇帝,為何他們的聲音那麼多年沒有出到來?問題就在此……這件事,學校校監從沒出來,只有主席(王賢誌)一人。校監是法團校董會的『阿頭』,應該負責。」

校政專家雷其昌曾見過有校董要求早點完會,以便自己早去吃飯聚餐。(張浩維攝)

在校本條例下,校董會擁有學校最大的決策權。不過,校董會裏的人並不一定對學校運作有所了解。目前的制度並沒有要求校董必須接受相關校政培訓,在這個情況下,加上校董會傾向相信校長的決定,令校董會的權力傾斜到校長一人身上。

除興德學校那次外,雷其昌亦曾多次接受教育局委任,進入有問題的中小學處理校政問題。現時兼任四間學校校董的他坦言,曾見過有校董要求早點開完會,再大伙兒去吃飯,而一年只開三次會議,難言對校政有認識。

雷其昌搖了搖頭表示,有的學校校董只是掛名,但不能夠所有校董均如此,校董起碼要對學校日常運作有基本認識,「不是只去陸運會頒下獎,更應藉參與學校活動的機會認識老師,了解一下學校的運作。」

雷其昌認為校董起碼要對學校日常運作有基本認識。(資料圖片/歐嘉樂攝)

有意見認為,應該加強校董培訓課程,其實教育局早已委託中文大學舉辦不少相關課程,但目前為止只屬自願報讀性質。故問題的關鍵不在於應否加強培訓,而是應否強制校董報讀相關課程。

對於強制校董報讀培訓課程,張國華提出問題:「萬一課程要考試,考不好就不讓做校董嗎?這些課程是誰付錢?是納稅人還是校董自己?校董三年一任,三年後就不再是校董了;而家長校董是子女畢業就已離任⋯⋯要(為校董)設門檻就要爭論,不是那麼容易。」

雷其昌則持保留態度,他認為應該針對持有相當權力的校董成員,如要求校監丶負責管理財政的司庫等必須接受培訓,而非每個校董都要,「校監權大,一旦出事或出現法律問題,校監要上身。很多學校出事(都是財政出現問題),譬如司庫,校長給文件他簽他便簽,結果財務便出事。」

講是很容易的,但如果要教育局事無大小也要介入……只要有老師投訴,教育局便拿走賦予辦學團體調查的權力,變成教育局的答案便是答案。
香港公開大學教育及語文學院院長張國華

教育局只是抽身旁觀? 校本管理與適度介入如何平衡

悲劇發生後十多天,林老師的家人向社會發出公開信,信中形容,相對東華三院主席王賢誌成立獨立調查小組即時跟進事件,教育局顯得「抽身旁觀」。

「講是很容易的,但如果要教育局事無大小也要介入,如何劃分界線?」張國華認為,現有機制寫得清清楚楚,教育局預期學校能處理內部問題,故只會在辦學團體無力解決時才出手,而一旦教育局出手,手段必然強硬,一如對興德學校的處理手法般,委派人員進入學校校董會,取回學校管理權。他認為,要重新界定教育局和學校的職能,難在於如何劃分教育局介入校政的界線,若教育界期望教育局能處理一切學校投訴,無疑是過於理想化。

他形容,老師的投訴好比「家事」,特別是課擔不均、職位升遷等校內事情,校外人很難作出仲裁,「如果是關於校長濫用權力,老師有證據,投訴必然成立⋯⋯公眾是否想教育局事無大小都出招?我(在節目上)問馮偉華或(中學教師)周子恩,他們也有保留。只要有老師投訴,教育局便拿走賦予辦學團體調查的權力,變成教育局的答案便是答案。」

我認同教育局不可能每個投訴也處理,但教育局要認真查(投訴)及加速查,不要只問管理層,有時更只問管理層拿書面答覆便算。
馮偉華

對此,馮偉華說不是要教育局每每介入校政,而是「其監察角色不應退到這樣後」。他認同校本政策原意是好的,在校本政策之前連一張枱也要向政府遞交申請文件,經教育署批准才可買,費時失事,校本之後學校做事有彈性,卻不能因此抹走教育局的監管角色。

在馮偉華眼中,教育局管得最多的是學校的財政運用,但對投訴則「退後一步」。自投訴指引推出後,教育局把不牽涉《教育條例》、《資助則例》的投訴交回校本處理,尤其是學校人事問題,教育局傾向「無咩嘢就唔介入」,態度被動。故一旦學校出現校政問題,便要依靠學校自行處理並改善,教育局要到事情失控、明白事情的嚴重性,才會出手奪回辦學團體的管理權。問題便在於,「為何要問題惡化到無可收拾時,才用這個方法處理呢?早期預防及介入不是更好嗎?」

他提到,教育局接到投訴後,會去分區教育辦事處主任查問學校情況,要求分區主任填寫報告或直接問學校管理層,「我認同教育局不可能每個投訴也處理,但教育局要認真查(投訴)及加速查,不要只問管理層,有時更只問管理層拿書面答覆便算。」此外,教育局處理投訴需時,「一來一回要四個月」,且長時間沒有進展,老師的不滿自然累積,最終令事件一發不可收拾。

在馮偉華眼中,教育局管得最多的是學校的財政運用,但對投訴則「退後一步」。圖為教育局局長楊潤雄。 (資料圖片/歐嘉樂攝)

悲劇發生,把焦點放在追究一個人的責任上,是把事情過於簡單化。教師自殺,斷不可簡單理解為校長濫權與否造成,而更應關注制度會否令教師壓力無處可訴,令每間學校猶如獨立王國般運作——不當校政擠壓得教師喘不過氣來,我們的教育局、辦學團體、校董會是否該認真想清楚問題核心?

「投訴?不可能啊,我不信制度,更不想為此而丟飯碗。」如果受壓,老師可逃去哪呢?投訴?現在的投訴制度是鼓勵老師走出來反抗嗎?還是讓教師繼續躲於人後遭受折騰?請繼續閱讀:【老師壓力.五】不敢投訴怕飯碗不保 誰知教師的辛酸史?

上文節錄自第158期《香港01》周報(2019年4月15日)《教育走上不歸路》。

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