【俄羅斯修憲】普京真的會執政到2036年嗎

撰文:鄭真
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截至3月11日,俄聯邦憲法修正案草案已經在俄羅斯國家杜馬(議會下院)先後通過了一讀、二讀、三讀審議,俄羅斯聯邦委員會(議會上院)也表決通過了憲法修正案草案。待獲得超過三分之二的地方議會通過後,草案將於4月22日進行全民公投,若有超半數參與投票公民支持,修正案則於投票結果公布之日起生效。

俄羅斯此輪修憲是由總統普京(Vladimir Putin)發起的。1月15日他在國情諮文中詳細解釋了關於修憲的各項事宜。當天普京就簽署命令成立修憲工作組,梅德韋傑夫(Dmitry Medvedev)率領內閣全體辭職為修憲讓路,原聯邦税務局長米舒斯金(Mikhail Mishustin)被提名接任總理。1月20日,普京向杜馬提交了憲法修正案草案。

這一連串動作無縫銜接、一氣呵成,顯然是成熟的政治決定,而非普京拋出來供各方討論的提議。這被各方解讀為普京正在佈局權力交接,為普京2024年離任後的俄羅斯政治秩序平穩過渡掃清障礙。

普京3月10日抵達杜馬演講時,議員們起立鼓掌。(AP)

之所以平地一聲驚雷各方開始討論「普京要連任到2036年」,緣起草案審議過程中的二讀。在3月10日舉行的二讀會議上,「統一俄羅斯黨」議員、世界首位女性宇航員捷列什科娃(Valentina Tereshkova)提出一項修正案,稱應在憲法修正案中取消總統任期次數限制,在憲法修改之後,將現任總統的既往任期歸零計算。

而在杜馬表決之前,普京到杜馬發表演講,稱取消對總統的任期限制是不合適的,但是如果修正案獲得憲法法院的批准,且人民又支持,他就不反對。

二讀之前兩天3月8日,普京在俄電視台接受採訪時表示,應該限制擔任總統的任期次數,目的是保證權力的可更迭性,不過如果總統任期次數不進行限制,「也沒有什麼特別的地方。」他舉例說,在西方,比如美國,從歷史角度來看,也是不久前才取消總統擔任次數不設限的規定。羅斯福(Franklin D. Roosevelt)連任四屆美國總統,完全可以不受限制當選總統。

10日當天,俄杜馬表決通過了捷列什科娃的提議。「如果公投通過我不會反駁將總統期限歸零的提議」,「總統任期次數不進行限制也沒有什麼特別的地方」,這些普京有意願的言論與草案二讀通過疊加起來,成為各方熱議普京「可掌權至2036年」、「擬於2024年後繼續掌權」、「總統當到死」的證據。甚至有媒體認為到2036年,如果天年允許,或許普京還可以再設法修憲也未必不可。換句話說普京有可能是終生總統。

普京通過各種政治操作,維持執政長達幾十年的局面,這被輿論批評為個人權力慾望膨脹。國之命運繫於一人,這樣的情況在反對專制獨裁的人們看來更是不可接受的。

3月10日,「統一俄羅斯黨」議員、世界首位女性宇航員捷列什科娃提議將現任總統的既往任期歸零計算。(路透社)

修憲的核心不在普京任期

此前的任期清零,的確可能造成普京連任到2036年的局面,但這並非為普京量身定製的議案。各路媒體大多報道了普京以往任期歸零,實際上議案的內容是「包括總統在內的所有人任期歸零、以便參與未來的選舉」。也就是說過去在某一職位上的人,或是總統,或是總理,或是部長,未來都可以清零任期,以參與未來的選舉。

人們更關心擔任過總統的人任期清零再任總統,並不關心擔任過總理或部長的人再任總理或部長,因此輿論的焦點放在了普京連任身上。

憲法修正草案中,以往「同一個人不得擔任俄羅斯聯邦總統職務連續兩屆以上」的表述刪除「連續」字樣,這一舉措本質上是可以避免此前普京連任兩屆後時隔四年再連任兩屆的情況出現的。如果對憲法做此修正,意味着總統最多只能「在位」12年。也就是說未來的總統並不會出現普京一樣擔任三屆或者是四屆的情況。這是實實在在的總統削權。普京如果要達到繼續執掌俄羅斯權柄的目的,何必修憲削弱總統權力?

普京3月10日在杜馬投票表決前發表演說,回應總統過往任期清零等問題。(AP)

事實上,普京2018年以76.69%的高得票率獲得連任,俄羅斯國內要求他繼續留任的呼聲很高。

在普京2018年5月就任第四屆總統後,車臣議會便於當月18日向國家杜馬提出了,即:將總統任期改為「不得連續三屆以上」。車臣總統卡德羅夫(Ramzan Kadyrov)認為,俄羅斯與俄羅斯人民沒有時間嘗試經常更換國家領導人和漫長的改革。因此,必須讓普京可以繼續實施此前的路線,並完成讓俄羅斯成為世界最發達國家的使命。2020年1月18日,普京當天與衛國戰爭老兵一起座談,一位老兵詢問普京,是否可以對憲法進行修訂,取消對總統任職期限進行的限制。言外之意就是希望普京繼續留任。

若要留任,不通過修憲也同樣可以達到。再次擔任總理之後重新競選總統亦未嘗不可。他何必自找麻煩,在全無必要的情況下,給自己多安排一道會惹來非議、乃至有可能生變的「全民公投」?可見修憲的目的並不在於任期。

普京決定去留的考量

對於一個榮譽等身,在位20年的成功政治家來說,普京已經沒有必要置身爭議旋渦。他目前頂風前行,更多是為了未來的權力交接。

1月15日的國情諮文演講中,普京詳細闡述了修憲的各種安排:

第一,確保憲法在法律框架中的根本性地位,即國際法不能大於國內法;第二,總統、總理、部長、法官、議員等不能持有外國國籍或居留證,或任何其他允許他們永久居住在外國的證件,總統候選人至少曾在俄羅斯永居25年;
第三,最低工資標準不得低於最低生活保障線;
第四是鞏固國務委員會在憲法中的地位和作用;
第五是議會在政府組建方面承擔更多責任,比如直接任命總理,總統無權否決;
第六是,總統在與聯邦委員會協商後任命所有安全機構的負責人。協商後進行任命的原則也適用於地方檢察官。檢察機關從地方政府中獨立出來;
第七是司法系統改革,考慮擴大憲法法院的權力。

3月10日,參加單人抗議活動的人在俄羅斯國家杜馬會議前舉着標語牌,標語牌上寫着「在我們的法律框架內優先考慮俄羅斯憲法」。(路透社)

縱觀整個修憲,這是涉及行政、司法、監察、立法等一系列政治改革的大計劃,是俄羅斯整個國家權力體系的重塑。從指定新總理,到大刀闊斧修憲將總統權力轉移到議會,既是在培養接班人,也在構建權力體系。

蘇聯曾有一套完整的權力運行構架,但蘇聯解體後從葉利欽(Boris Yeltsin)到普京,接班有一定的突然性,新權力交接制度未能建立。過去20年間,普京更多地通過權力運作來達到政治穩定。普京的接班人之後如何安排,這需要一套完善的制度建設。

普京1月15日在向議員們宣佈開啟修憲後表示,「我們必須建立一個無懈可擊、絕對穩定的體系,從外部來看也是非常堅實可靠的,從而保障俄羅斯的獨立和主權。同時,這一制度本身需要有機且靈活,能迅速響應周圍局勢的變化,且能及時跟上俄羅斯社會本身的發展。這一制度必須確保在地區掌權或擔任高級職務的人可以互相輪換。這種人員更新對於社會的逐步演變和穩定發展而言是不可或缺的條件。這不一定是萬無一失的制度,但可以確保最重要的事情,也就是俄羅斯的利益不被動搖。」

這或許是他做出這一切決定的初衷。是去是留,一切都取決於4年後的俄羅斯面臨着怎樣的難題、挑戰與不確定性。本質上,預測普京的去與留都不重要。縱觀國際社會,各國憲法都是工具,活着的人不應被「死」的工具綁死。制度不該被輕易踐踏,但制度亦無法阻礙真正有能力的人,而無能的人即便有制度的護航也無法連任下去。

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