從日本到新西蘭 美國為何可以容忍不依附的盟友

撰文:茅岳霖
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2020年6月中旬以來,長期以來習慣美國領導的西方世界正在面對新形勢,原先那套自由主義國際秩序似乎出了偏差。這種新形勢不僅包括日本、新西蘭等區域大國開始在若干重大問題上和美國拉開距離,也包括德國、法國等傳統強國看似要撇開美國,重建自身為主導的局部秩序。

面對愈來愈多國家的外交主體性增強,一系列問題也隨之浮現,美國管不住盟友了嗎?莫非美國的影響力因此在逐漸衰退?

區域大國的登台時刻

必須承認,以日本為代表,部分區域大國和美國為首的西方大國的確拉開了肉眼可見的距離。譬如中國全國人民代表大會(人大)通過港版《國安法》後,東京僅僅按習慣表示了自己的憂慮,並沒有跟隨美、英、加拿大、澳洲等國一同「批評北京」。

日本並不是唯一一個這麼做的,即便是長期以來一直和美國、英國等大國同進退,身處「五眼聯盟」的新西蘭,在這一敏感問題上也採取迴避態度,該國為此專門拿出了「時間上來不及同意」的理由。

日本、新西蘭等國正在當前的大環境下愈來愈明晰地呈現其外交的相對獨立主體性,它們的例子可能證明了學術界的一個長期判斷,即在區域國際體系中,美國的干預意願在收縮。這種新現象與美國逐漸收縮其影響力,美國主導的戰後國際秩序逐漸形成管制空腔甚至遭遇挑戰的大環境分不開。

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在蘇聯解體、冷戰結束後,美國主導的「自由國際秩序」或「自由主義國際秩序」一度在20世紀90年代擴張到了全球。但這種擴張的前提是美國在國際體系中的實力優勢與戰略取向。在制衡缺位的背景下,意識形態推動着美國走向過度擴張,日本等美國「盟友」們在重大問題上不得不唯命是從。

伊拉克戰爭損耗了美國霸權的政治正當性,2008年金融危機重創了美國霸權的經濟實力基礎,奧巴馬(Barack Obama)當局時期又未能平衡美國內外矛盾,特朗普(Donald Trump)當局確立後,華盛頓就開始強調美國自身利益,並對「維持全球領導力」的興趣顯得寡淡,也讓華盛頓出於成本的考量,率先不承擔更多的國際責任和對盟友承諾的責任。繼續利用當前的國際機制,遙控一些具備了更多自主性的附庸。

在2018年版《美國國家安全戰略》中,華盛頓方面強調「傳統的全球經濟體系不再滿足美國的利益」後,美國給了此前的附庸們更多的主動性。美國在同期退出了《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP),停止了與歐洲針對《跨大西洋貿易和投資夥伴關係協定》(TTIP)的談判。

對此,日本等區域大國雖然會在起初感到驚愕,但他們隨即就開始習慣了「沒有美國」的新秩序。在這種客觀環境的前提下,不少國家的「主體性」在大國「容忍」的基礎上出現在了地平線上。

儘管安倍在很多重大問題上體現了日本的獨立性,但東京在關鍵問題上仍會把G7抬出來。(路透社)

美國的世界秩序尚未終結

美國秩序主導的全球事務的進程仍在推進,仍被美國秩序引導的地區大國從一定程度上承擔了一部分超級大國的責任,並貼合在了一部分超級大國勢力範圍消退後形成的局部管制空腔上。這種局面也意味着地區大國即便會展示其獨立性,但仍舊不會與美國離得太遠。譬如在6月10日,日本首相安倍晉三特別強調東京仍會和「七國集團」(G7)在香港問題上共進退。

很顯然,美國即便對其「盟友」或附庸的要求降低了,但在現有國際秩序、國際機制的制約下,具備一點主體性的大國仍然要在意識形態、價值觀以及軍事盟約的約束下與美國共進退。譬如歐盟國家就因此與美國形成了一定程度的綁定。美國因此可以選擇有限的責任,有限的承諾,他對於盟友的要求雖然會「降低」,但國際秩序也決定了美國仍能維持一種動態平衡的態勢。

不可否認,美國構建的這種動態平衡會在局部區域打破原有政治格局,在不少地方,甚至出現權力真空,引發政治混亂。對此,缺少干預意願的美國會被若干區域強國引導。譬如在2011年的「阿拉伯之春」期間,美國被英、法拖入利比亞內戰和敘利亞內戰。

英、法等國藉助意識形態工具的宣傳效應,讓奧巴馬等人確信干預利比亞有助於「制止大屠殺」,奧巴馬、麥凱恩(John McCain)、佩洛西(Nancy Pelosi)等民主黨、共和黨巨頭也都支持動武,美國因此成為在利比亞戰場上出力最多、行動次數最多、消耗軍費最高,但獲得實際利益最少的一方。

但是,外界也不能忽略另一個現實,即這一現狀的出現與美國撤出中東有關。美國已經從伊拉克、阿富汗等地收縮力量,撤出多數部隊。進而將阿富汗等地的民事、軍事活動逐漸讓渡給北約來處理,當英、法等區域大國及其身後的北約仍能在意識形態等主題詞上和美國維持統一時,這恰恰也證明了美國並沒有馬上發生阿查亞(Amitav Acharya) 等專家預言的「美國世界秩序的終結」的局面。

美國總統特朗普上台之後,西方也響起了一片「美國世界秩序的終結」的聲音。(美聯社)

對峙邊緣的世界新秩序

當然,比起美國主體在國際事務中的收縮,以及美國附庸在國際事務中的主體性的提升,當前的國際秩序還有另一層值得注意的細節。即中美之間政治、經濟體系間的對峙。這較之前者可能就大不一樣。它有可能對美國釋放附庸後維持的秩序帶來一定程度的衝擊與改變。

儘管在2014年時,時任中國副總理的汪洋指出,中國對美國統治全球經濟發展和建立世界規則秩序的手段有「清醒的認識」(clear understanding)。北京不僅「基本上接受這些規則,並願意在全球經濟結構中發揮建設性作用。這些規則在中國開始改革開放前就已由美國建立」,更強調「中國沒有想法、也沒有能力挑戰美國地位」。

隨着美國超級大國地位出現相對衰落,加之在2017年時,中國的經濟總量達到了美國的65%,在美國2017 年底出台的《國家安全戰略報吿》中,華盛頓便明確地把中國定性為競爭對手。到2018年3月,中美貿易戰的爆發也進一步證明了這一點。而位於大國勢力邊界上的區域強國,就開始代宗主承壓,接受本應由美國迎接的挑戰。這其中最突出的莫過於經濟代價。

2012年黃巖島危機期間,北京加強對菲律賓菠蘿、香蕉的檢疫,導致該國當年僅在兩小項水果出口上就遭遇近14.4億菲律賓比索(約合2.23億港元)損失;2019年,加拿大軍警遵美國調遣,在加拿大未參與對伊朗制裁,孟晚舟不違反加拿大法律的情況下,將其扣押,進而尋求「依法」將其引渡至美國。很快,加拿大對華出口的大宗農產品油菜籽也檢出了惡性傳染病「油菜黑脛病」的病菌,中國「依法」暫停了對加拿大該宗貨物的進口。

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到2020年,澳洲則是另一個突出的角色。自2020年4月中下旬以來,澳洲總理莫里森(Scott Morrison)、外長佩恩(Marise Payne)及內政部長達頓(Peter Dutton)等人先後從4月16日至26日間就疫情問題批評北京,提議派遣「獨立監察人員調查中國」。

對此,中國外交部先在4月23日批評了澳方行為,中國駐澳大使亦在4月28日接受採訪時暗示中國消費者可能拒買澳紅酒、牛肉等。到5月中旬,澳洲的穀物和牛肉就先行遭遇中國在世界貿易組織框架下的制裁,中國不僅暫停從澳方四家最大的牛肉加工企業進口牛肉,其穀物也遭遇「徵收高達73.6%反傾銷税和6.9%反補貼税」的處置。到6月上旬,北京還將服貿領域的措施,即留學、旅遊等採取措施。

面對經濟反制,無需曉以利害,各個必須為國民和企業考慮實際利益的國家政府也大都知道該怎麼做。美國盟國的遭遇並非偶然。中國正在嘗試動用自己的影響力,加大各國順從美國打壓中國的代價,從而保護自身利益:貿然捲入中美鬥爭只會成為犧牲品,得罪美國有代價,得罪中國也會有代價。

這種特別的新形勢或許會促進多邊主義和全球治理的發展,當各種地區和諸邊安排、非政府的倡議以及各種政府、企業組成的夥伴關係在美國「收縮」的前提下逐漸體現主體性,它們會在中美領導力和意志的邊緣,尋求建立一種新的平衡與秩序。

它或許正像美國前國務卿基辛格(Henry Kissinger)所言,即當代所追求建立的世界秩序需要有一套一致的戰略,在各地區內部確立秩序觀,並將不同地區秩序相互聯繫起來。當美國為主導的秩序仍在世界各地存在影響時,華盛頓又怎麼會擔心自己勢力的陡然崩解呢?

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