中美四十年攻防 拜登為何難捨新疆問題?

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到2021年4月,新疆棉花、新疆人權等問題仍在成為中美對峙大格局之下的有效棋子。自從美國國會審議通過「2020年維吾爾人權政策法案」、「維吾爾族強迫勞動預防法案」以來,這一橫跨特朗普(Donald Trump)、拜登(Joe Biden)政府,成為美國兩黨共識的口號一時間已在華盛頓乃至西方大行其道,變成一種鑑別美國陣營內「盟友」的切口。

就新疆問題而言,它是個長期歷史問題,與之圍繞的對策與攻防是美國戰略大師布熱津斯基(Zbigniew Brzezinski)遺策的延伸。美國和中國在新疆問題上主動和被動面對的局面,已成為當今國際環境的一部分,拜登政府在這一問題上的態度也與此有關。

1977年,美國總統卡特(右)與中央情報局局長(左)、國防部長、和國家安全顧問布熱津斯基(背對相機)就以色列問題進行討論。兩年後,布熱津斯基對阿富汗的策略影響幫助美國自1949年後重返新疆問題舞台。(Getty)

邊境危機三十年

對美國來説,新疆以及此後的「東突」、「疆獨」問題是其20世紀70年代末干預阿富汗問題時期的延伸。蘇聯解體後,美國之所以沒有立即針對新疆發難,與當時的中國國情有關。1993年時,中國綜合債務率為146%,外匯、財政、銀行三大赤字同時爆發,此後,國企改革導致了數以千萬計的工人失業,這種局面讓西方寄希望於中國「和平演變」,而不滿足於小打小鬧的局部行動。

但美國情報部門仍選擇加大力度醖釀周邊環境。CIA從1997年後加派人手進入中亞地區,按照布熱津斯基在《大棋局》等著述中談及的那樣,維持存在及影響力。

進入21世紀,新疆地區的環境較之阿富汗戰爭時期已出現局部惡化。在2009年「7·5」事件後,當地局勢出現了三大危機。他們也大都被華盛頓認識並利用。進而成為奧巴馬(Barack Obama)政府時期批評中國人權的有力武器。

此時,新疆南部和田、喀什等地的長期貧困以及伊犁地區的經濟衰落引發了當地民心的失衡。20世紀90年代末的西部大開發沒有給這些地區帶來顯著的變化。相對於新疆其他地區, 反而越來越貧困落後。這一客觀事實引發的社會不公和社會不滿最終加劇了當地的民族矛盾。

而且,面對新疆貧困地區青少年失學,當地民眾也不滿足於經濟發展、社會開放伴隨的風氣敗壞之,原教旨主義、宗教極端勢力就以辦學和以糾正道德等方式填補基層。

但總的來説,奧巴馬時期的對華策略是採取整體攻勢,相對於朝鮮、以東南亞為中心的亞太、以維權人士為中心的中國人權問題,新疆、西藏等細節仍屬於奧巴馬「不冒犯中國」的重點。在奧巴馬執政末期,華盛頓設法推動「中美阿三邊合作」機制,試圖藉中國把俄羅斯擠出阿富汗問題的長遠格局。

在奧巴馬政權時期,以國務卿希拉里為代表的一批政要雖然在中東等問題上顯出了進攻性,但美國在中國問題上最終還是選擇穩健方針。圖中的希拉里攝於2012年。(路透社)

也就在美國政權於奧巴馬到特朗普之間發生更替之際,中國也終於在新疆問題上調整了態勢。北京間接確認了民族矛盾的核心在於南疆地區在改革開放後近三十年間經濟的衰敗。因此,對和田等重點貧困地區,北京從2010年確認了19省市對口援疆行動。在推動經濟之餘,北京也在設法改變新疆的內部環境。這背後包括自2010年開始的反恐進程,譬如2014年後的「全民反恐」進程。進而化解當時「境外有種子,境內有土壤,網上有市場」的環境。在北京近10年的經營之後,新疆環境對北京已大有改善,雙方的力量對比轉向終於到了有利北京的一側。

難以放棄的理由

就在這個時候,美國在新疆問題上又迎來了特朗普時期的波動。

對特朗普當局來説,他對新疆「人權」問題的興趣直到2019年初才突然開始,這與2018年末,隨着中美貿易戰的勃發,部分歐美國家及人權組織指責「再教育營」有關。

到2019年1月,知名鷹派議員魯比奧(Marco Rubio)提出《維吾爾人權政策法案》草案,此人又在同年4月宣布「中國已成匹敵美國的戰略對手」,隨着美國一跨黨派議會團體同期敦促制裁所謂的「涉嫌侵犯人權」的中國企業,並把中國具備全球市場統治力的海康威視、大華等監控企業列入黑名單,新疆問題開始在特朗普時期呈現更多經濟色彩。

但總的來説,新疆問題在特朗普的手中仍然只是技術性選項。《紐約時報》等媒體認為,特朗普政府在2019年5月後為推動中美的貿易協議,選擇擱置了針對新疆問題的的制裁措施。

因此,雖然美國國會在2019年12月3日,即中美宣布達成第一階段經貿協議10天前通過了一份有關新疆問題的修訂法案。但該文件就被暫時掛起,沒有對2020年1月15日時簽署的《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經貿協議》造成直接影響。

到2020年,特朗普捲入了和中國圍繞新冠肺炎而起的輿論戰當中。對此,特朗普政府對中國的攻擊更多地轉向了「意識形態」領域。由於第二階段貿易談判因為疫情無法重啓,特朗普為了連任,在穩住第一階段協議的前提下,只能更多打中國相關的幾張牌。

在特朗普和拜登當時已經陷入了對華強硬的無休止比拼,且特朗普政府內部右翼幕僚佔據上風之際,特朗普政府最終接連打出了香港、台灣和新疆的幾張牌,還在2020年11月宣佈東伊運組織已不是美國認證的恐怖組織,這些舉動對於特朗普的連任於事無補。

2021年2月4日,美國國務卿布林肯在國務院介紹美國總統拜登到講台前發表演説。雖然此人認同其前任在新疆問題上的態度,但華盛頓方面就給出了另一種評價。(美聯社)

隨着拜登政府國務卿布林肯(Antony Blinken)對前國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)的立場表示肯定,美國在新疆問題上的態度的激化又被拜登當局繼承至今。目前,拜登政府所面臨的新疆內外環境已經不足以其施展更多拳腳。譬如在特朗普時期尚有機會體面撤出的阿富汗問題,而今幾乎就成了單方面選擇。在2021年3月19日,阿富汗塔利班還警告美方不要違反5月1日的撤軍承諾,否則塔利班方面將做出反應。

不可否認,很多華盛頓政要仍寄希望於中美關係的好轉,他們執拗地認為中美關係的精髓似乎也恰如美國政治,都建立在妥協的基礎上。在拜登的幕僚中,希望中美妥協、各退一步的人也不在少數:如果中國同意成為美國主導的「世界秩序」的一部分,那麼美國或許會在國際分工、價值觀等問題上都容忍其成長。

在3月17日中美高層首腦的安克雷奇會晤後,外界發現,美國的頭等大事只是確保其在處理問題的方法和面對中國時讓美國人受益,這一點與特朗普、拜登當局都抵制新疆番茄、棉花的做法是一致的:藉新疆問題延伸出的「強制勞動」問題在於遏制中國產品於高端市場的表現,打壓其定價權,展示了美國在常規經濟等領域鬥爭中的乏力,不得不借助非常規武器或概念武器應對中國。這種現狀似乎也將成為未來美國在新疆問題上的縮影。



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