美國智庫・一|拜登讓「第五權力」再度回春

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美國總統拜登(Joe Biden)執政已滿百日,雖然一些重要的駐外大使尚未被任命,但政府內部主要部門人員均已到位。尤其在外交領域,美國智庫人才再次大規模進入政府擔任重要職位。這就意味着一些智庫思想與建議很有可能會影響接下來一段時期美國內政外交決策。

美國特色的「第五權力」

美國智庫的主要功能就是產出思想和提供政策建議。因為採取的是公開選舉與兩黨制度,美國政治體制在決策與人員構成上都具有高度的開放性,智庫可以深度參與政府決策,並持續為兩黨執政輸送人才,這是與中央集權國家在體制上的極大不同。在後者,譬如中國,智庫的作用非常有限,政府決策主要由專業行政官僚做出,執政黨也有自成一體的人才培養機制。

所以,有人將美國智庫稱為繼政府、企業之後的第三大實體,大多遊離於政府和企業之間,自稱獨立、非盈利和非黨派的組織;也有人將其視為行政、司法、立法、媒體之後的第五大權力分支,在政府和社會之間、決策圈和學術界之間搭建溝通橋樑,努力將自己的思想(Idea)轉化為政策實踐,從而增加自己的影響力。總體上,美國智庫的權力處於不斷擴張的態勢。

2021年4月16日,美國總統拜登在白宮會見日本首相菅義偉。左起,國務卿布林肯、國家安全顧問沙利文、財政部長耶倫、印太事務協調員坎貝爾出席。(AP)

很多智庫都有自己的意識形態傾向,只有少數「獨立」智庫為了發展、擴張影響力,並不以特定意識形態或利益集團立場提供政策諮詢,但實質上,就算是這些標榜「獨立」的智庫也跳不脱特定意識形態與利益束縛。

美國最早一批智庫成立於20世紀初前20年,如卡內基國際和平基金會(1910)、布魯金斯學會(1916)、胡佛研究所(1919)、外交關係協會(1921)。這些智庫都傾向於把自己定義為 「沒有學生的大學」,致力於把科學知識轉化為公共政策。比如,布魯金斯學會對大蕭條的政策建議最後被政府採納。到了二戰後,隨着美國外交挑戰的變化,智庫加大了對政府的獻計獻策力度。比如布魯金斯學會提供的「馬歇爾計劃」藍圖、外交關係協會推動的冷戰「遏制戰略」、以及蘭德機構將政府和軍工企業緊密相連的國安及社會政策研究。

冷戰後期,隨着國際局勢的變化,美國智庫的意識形態對立越來越明顯。1973年成立的傳統基金會就是在這種對立中成立的,明確強調支持有限政府、自由企業和個人自由等保守主義議程。隨後,美國智庫的數量猛增,遊説力度也開始加大。後來的列根政府和小布殊政府就招攬了一大批來自傳統基金會的人員。

而隨着美國政治兩極化的發展,一些帶有鮮明意識形態色彩的智庫成立,比如美國進步中心(2003)、新美國安全中心(2007)和2049計劃研究所(2008)。其中,奧巴馬和拜登及其團隊成員都曾服務於美國進步中心和新美國安全中心。

旋轉門機制

由於美國的聯邦制和兩黨民主制度,再加上美國的實力地位,導致它的智庫在功能和影響力方面不僅遠超中國這樣的中央集權制國家,也遠超過其他西方國家智庫。尤其是美國政府影響力的限制,很多部門並無有效的政策研究部門,導致外圍的智庫就成了政府用人和決策的來源。

一般而言,新的總統上台,上屆政府的官員會選擇到智庫任職,等待再次進入政府擔任更高職位的機會,而新政府的重要官員也有可能由蟄伏已久的智庫學者擔任,幫助制定新政府政策。這就是美國智庫和政府間的旋轉門機制。

2018年5月21日,美國國務卿蓬佩奧在華盛頓的美國智庫傳統基金會發表演講,開啓新一輪對華意識形態對抗。 (新華社)

智庫旋轉門在美國很普遍。例如,擔任過國務卿和國安顧問的基辛格、布熱津斯基、賴斯等都曾是智庫精英,深度影響了美國的內政外交政策走向。

拜登上台後便啓用了一大批來自美國布魯金斯學會、新美國安全中心、卡內基國際和平基金會等智庫的人才,擔任國安及外交團隊的重要成員,比如國安顧問沙利文(Jake Sullivan)、國安會中國事務主任杜如松(Rush Doshi)都來自卡內基國際和平基金會;國家情報總監海恩斯(Avril Danica Haines)和國防部中國戰略工作小組組長拉特納(Ely Ratner)以及成員羅森伯(Elizabeth Rosenberg)則來自新美國安全中心。

特朗普(Donald Trump)選人用人雖別具一格,但他也曾啟用智庫人員,比如,美國企業研究所(AEI)的哈塞特(Kevin Hassett)就出任的特朗普政府的白宮經濟顧問委員會主任,主攻稅務改革。奧巴馬(Barack Obama)執政時也曾大量重用了30多名布魯金斯學會的人才,包括時任國安顧問賴斯(Susan Rise)、時任亞洲政策高級顧問貝德(Jeffrey Bader)。特朗普上台後,他們大多數又回到智庫韜光養晦。

另外,總統候選人也願意利用智庫的影響力幫助其競選,包括其競選綱領的路線的制定,最終上台執政。而隨着兩黨更替上台,一黨候選人獲勝後,就會重用符合該黨執政理念的智庫成員進入政府,而前任政府的智庫成員則被棄用,這導致智庫成員和政府官員之間的周期性更替。

今後,這種機制仍會延續下去,因為它實現了智庫和政府的雙贏。但要實現這種雙贏,自然離不開支撐美國政府運作的金錢政治邏輯。

金錢政治的「延伸」

政府對智庫的依賴和利用越重,智庫反過來也會有選擇性地加大政策研究。尤其是近年來兩黨極化鬥爭嚴重,智庫的左右意識形態色彩也愈加濃厚,研究領域也各有不一。傳統基金會與美國進步中心分別是保守派和自由派主張的代表性遊説智庫。蘭德公司則屬於軍工智庫或半政府型智庫,主要服務於軍工商,所以議題大多和武器銷售有關,關注武器系統、反恐、國安等相關議題。

美國戰略與預算評估中心(CSBA)研究的中國的「反介入/區域遏阻」戰略。(CSBA智庫官網)

無論是左,還是右,美國智庫運作都離不開各自背後的資本及政治利益集團。從傳統基金會的成立開始,遊説資金對美國智庫的影響越來越大。無論是左派智庫還是右派智庫,都離不開背後資本和政治利益集團的支持及影響。不同的資金來源、意識形態和服務對象(比如軍工)決定了不同的政策項目。

美國智庫的資金來源一般來自於基金會、公司或者個人,以及出版物的銷售收入。

比如,布魯金斯學會、卡內基國際和平基金會和美國進步中心等多數美國智庫很少接受美國政府資助,但卻接受很多基金會、企業和國際組織的捐助。其中,布魯金斯學會立場偏左,它的資金主要來自於中東和歐洲國家,蓋茨基金會和摩根大通等機構;卡內基國際和平基金會則主要接受福特基金會和洛克菲勒基金會的支持;美國進步中心則是谷歌、沃爾瑪、高盛公司等巨頭的支持對象。

外交關係協會則不接受美國和外國政府的資助,主要依靠個人和企業捐款;傳統基金會很少接受外國政府資助;卡託研究所則明確不接受外國政府捐助。蘭德公司和2049計劃研究所則接受美國政府、外國政府、企業、大學和個人資助。

所以,智庫融合了美國資本、政策知識和政治影響力三個重要元素。也正是這三種元素,促使它成為一個具有美國民主特色的重要權力分支。但隨着兩黨極化鬥爭的惡化,美國智庫已經無法保持真正的客觀和中立,黨派意識形態立場越來越鮮明。尤其是旋轉門機制對政府決策影響力的加大,最終將讓想要發揮影響力的智庫更加具有政黨偏向性。



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