【周報】港檔案保護遜內地 現有守則乏約束力

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《檔案法》要求政府官員保存、管理及公開公共檔案,《資訊自由法》則保障市民有權獲取政府資訊。兩者配合之下,確保人民透過獲取政府資訊監察政府。香港有份簽署的聯合國《公民權利和政治權利國際公約》訂明,「查閱資訊」是公民基本權利,不過,本港至今都未就《資訊自由法》或《檔案法》立法。

中國第一歷史檔案館專門收藏明朝、清朝中央政府和皇室原始檔案。(網上圖片)

人類歷史上最早的有關法例,可追溯至18 世紀中葉。1766 年,瑞典率先立法授權公眾查閱政府文件;1950年代,以立法形式保障公民查閱資料權利日益受重視,芬蘭於1951 年通過有關法例,美國於1966 年立法,1970 至80 年代,丹麥、法國、加拿大及奧地利等九個國家亦立法保障資訊自由。

《公開資料守則》乏約束力

首部《檔案法》於1789年法國大革命後出現。英國於1838年通過《公共記錄法》(Public Records Acts),其後至2005年《資訊自由法》(Freedom of Information Act)取代其部分功能。美國也於1934 年建立國家檔案館,並於1950 年頒布《聯邦檔案法》(Federal Records Act),2009年時任美國總統奧巴馬上任首日,更簽署備忘錄《Presidential Memorandum on Transparency and Open Government》,加強政府透明度及資訊自由法和檔案法的實施。在亞洲地區,包括日本、韓國、台灣、新加坡、馬來西亞、蒙古、澳門及中國大陸等,均已制定檔案法,香港成為例外。

本港至今只有適用於政府機構的《公開資料守則》。該守則於1995年頒布,要求各政府部門須向市民披露資訊。然而,該守則沒有法律基礎,加上本港沒有檔案法,難以保障政府檔案有效保存和管理。

2013年,申訴專員公署調查顯示,政府部門在披露資料時,會因害怕違反其他法例而過分謹慎。事實上,由於守則並無法律約束力,違反守則無須承擔法律責任。至於檔案管理,現時政府檔案處也只能發出工作守則或指示,由各部門自行遵守,但那些守則並非以現行法例為依據,難以確保各部門有效執行。

不少港人會到英國國家檔案館閱覽有關香港的檔案。(網上圖片)

歐美法例全面覆蓋

目前,《公開資料守則》除適用於港府各政策局及部門外,亦覆蓋法院、審裁處,乃至作為公營機構的金管局和廉政公署等。

相比之下,英國及美國的《資訊自由法》的涵蓋範圍更廣。美國《資訊自由法》同時適用於所有獨立監管機構和政府控制的企業;英國的《2000年資訊自由法令》則連立法機關、公帑資助的院校、諮詢委員會及其他一些委員會亦約束。

在檔案保存方面,美國更根據《聯邦檔案法》訂立一套標準,判斷檔案的保存價值,檔案經國家檔案暨文件署(National Archives and Records Administration, 簡稱 NARA)鑑定後,才能決定是銷毀還是轉移到國家檔案館保存,徵集文件有進入國家檔案館的準則,包括重大政策制訂、國防外交行為、公眾重要社會活動等若干條件。

內地亦於1987 年制定了《中華人民共和國檔案法》,不單支持立法管理政府檔案的原則和實踐,並已在國家和地方層面制定檔案法,《中華人民共和國刑法》亦已於2006年修訂,以配合檔案法實施。地方政府亦制定了地方檔案法規,如2004年修訂的《上海市檔案條例》。

上文節錄自第127期《香港01》周報(2018年9月3日)文章《 港檔案保護遜內地》。

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