【周報】《檔案法》立法露曙光 民間憂《資訊自由法》拖延

撰文:
最後更新日期:

法律改革委員會(下稱:法改會)於2013年分別就《檔案法》和公開資料成立小組委員會。據了解,法改會最快會在本月完成有關研究並發表報告,為蹉跎逾五年的《檔案法》立法帶來喜訊;在曙光漸現之際,檔案學界卻對《檔案法》立法抱有揮之不去的憂慮。政府檔案處前處長朱福強和本土研究社成員黃肇鴻均表示,擔心政府參照英國《檔案法》的立法模式,先就約束政治部門和官員保存檔案的《檔案法》立法,但拖延保障公眾取得和使用檔案的《資訊自由法》立法,變相成為另一個「袋住先」。

朱福強是《檔案法》立法的一大推手。(林若勤攝)

檔案向來是歷史學者的主要研究工具,甚至被視為最高等級的歷史證據,近年不少民間研究者亦開始大量取用檔案和歷史檔案作研究之用,惟香港欠缺《檔案法》,大量檔案被政府部門銷毀,石沉大海。由朱福強、退休高等法院法官王式英、前法律界立法會議員吳靄儀等組成的檔案行動組,近年透過媒體、議會等不同渠道推動《檔案法》立法,令政府不得不回應,特首林鄭月娥於去年競選時,亦承諾就《檔案法》立法。

朱福強是《檔案法》立法的一大推手,他在上世紀八十年代從加拿大返港,機緣巧合下加入政府檔案處。在政府工作的20多年,朱福強意識到《檔案法》的重要,「當你在政府工作才會發現,原來香港政府的檔案都是殘缺不齊的,愈清楚檔案如何運作便發現愈多問題,而這些問題的癥結,就是沒有檔案法」。

1992年,當時朱福強仍是檔案處的助理檔案主任,雖然身為政府官員,他已公開推動《檔案法》,當時他應邀出席一個講座,明確指出香港必須就《檔案法》立法,報道翌日登上英文報章的頭版。談起這段往事,朱福強不禁滿足地大笑起來。朱福強於2007年退休,及後與教育家馮慶鏘夫人Nelly Fung、王式英等人組織檔案行動組,大聲疾呼要求政府設立《檔案法》,又與立法會議員合作,草擬《公共檔案條例草案》,以私人法案提交立法會,向政府施加壓力。

由朱福強(圖)、退休高等法院法官王式英、前法律界立法會議員吳靄儀等組成的檔案行動組,近年透過媒體、議會等不同渠道推動《檔案法》立法。(林若勤攝)

朱福強:檔案不會說謊

「檔案不會說謊」是朱福強的口頭禪,他對此深有體會。任職檔案處期間,朱福強曾幫古物古蹟辦事處證實舊灣仔郵局的「身世」,從而奠定建築評級的重要依據。當時坊間多指郵局前身是1847年落成的「三號差館」,但他在一份1913年的政府文件中發現,「三號差館」因過於殘舊,於1903年已被拆卸,郵局是1913年才建成的。郵局的例子表明,檔案不只還原歷史,也涉及公眾利益,記錄了城市變遷。

建築物歷史或對一般市民不夠切身,本土研究社成員黃肇鴻研究的土地和房屋議題,也許更觸動市民神經。黃肇鴻在大學修讀地理,畢業後加入政府工作,其後放棄高薪厚職,加入「本土研究社」擔任政策研究員,主力研究丁屋政策和香港前途問題。兩年前,他遠赴英國國家檔案館,翻查館內大量關於本港政策的檔案。首次接觸海外檔案,他發現英國國策與研究回歸前的本土政策是分不開的,「之前已經看過有人引用英國檔案作本港研究,知道這些檔案的存在,但第一次親眼看,發現原來這些檔案可以作為研究方法,很多檔案都影響今日的香港社會」。

本土研究社成員黃肇鴻兩年前遠赴英國國家檔案館,翻查館內大量關於本港政策的檔案。(盧翊銘攝)

以吵得沸沸揚揚的「丁權」為例,黃肇鴻從政府檔案處和英國國家檔案館翻查有關資料得知,時任新界民政署長黎敦義在1972年到前立法局宣布「新界小型屋宇政策」時,明確指出此政策的目的是為居民提供更清潔、更大和更安全的居所,為全面發展新界作預備,同時點出政策只是臨時措施(interim measures)。黃肇鴻又指,行政局在1972年的文件中指出,年過18歲的男性村民一生只可申請在所屬村落建一棟小型屋宇,但大前提是不夠空間居住。換言之,丁權絕對不是傳統權益。

黃肇鴻續指,港英政府就「套丁」問題亦早已一錘定音;1975年8月,時任新界政務司鍾逸傑去信新界鄉議局,提到丁屋轉讓「有違政策宗旨」,強調若政策被濫加利用,「目前之優待辦法將予中止」。雖然翌年政府容許居民在五年內補地價可轉讓,但鍾逸傑去信新界鄉議局的信件中,強調丁屋政策只是「優待政策」,轉讓也只是因「其(村民)困難因素」。黃肇鴻直言,丁屋是傳統權益同時亦可自由轉讓的說法可謂不攻自破。

檔案為歷史補白 防當權者蒙混過關

黃肇鴻認為,檔案能為歷史補白,為研究提供更多面向,從而打破社會習以為常的誤解和「假話」,「好多人嘗試模糊很多事件,但政府制定政策,無理由沒有政策文件,檔案令他們(官員)無法迴避」,故必須為檔案制定法例。

時任新界民政署長黎敦義在1972年到前立法局宣布「新界小型屋宇政策」時,明確點出政策只是臨時措施(interim measures)。(盧翊銘攝)

去年把《公共檔案條例草案》提交立法會的資訊科技界議員莫乃光以更切身的角度出發,他提到兩大事例:一,運房局前年聲稱與鄉事派就橫洲發展的「摸底」沒有留下任何記錄;二,2015年鉛水事件召開的七次跨部門會議,政府同樣沒有留下會議記錄。他直指上述事例正正反映沒有《檔案法》的弊端。

不過,黃肇鴻和朱福強均對《檔案法》最終在本港落實的方法有所擔心。朱福強提到,據他了解以及行政署過去的說法,香港極有可能採用英國《檔案法》的立法模式,即把《檔案法》和《資訊自由法》分開立法,先就監管政府部門和官員產生、處理以及儲存檔案的《檔案法》立法,但拖延保障公眾取得和使用檔案的《資訊自由法》立法,意味即使檔案過了法定封存期,亦有權不開放檔案,限制市民翻閱和使用有關檔案,令《檔案法》成為「跛腳鴨」。

朱福強指出,在現時的政治氣氛下,不相信政府會同時就《檔案法》和《資訊自由法》立法。但他強調二者必然並存,《檔案法》才有意義,「兩者同時立法,《檔案法》與《資訊自由法》才會相得益彰。」

莫乃光期望兩項法例能夠在林鄭月娥的任期完結前(2022年)完成。(張浩維攝)

憂《檔案法》變「爛橙方案」

黃肇鴻形容,若最終只有《檔案法》而缺少《資訊自由法》,會成為人大「8.31方案」般的「爛橙方案」,猶如另一個「袋住先」。他指《檔案法》有助提升政府檔案的完整性,改善現時政府檔案處檔案殘缺不齊的情況,是「行前半步」,但若檔案最終不開放予公眾,從公益知情權的角度,《檔案法》亦無意思。

莫乃光亦認為兩條法例缺一不可,他指最理想的做法是兩者同步立法。若檔案法先行立法,他也認為政府應就兩條法例同步作出公眾諮詢,以免費時失事,同時政府必須交出《資訊自由法》立法時間表、方向、框架和初步想法;若然只立《檔案法》而拖延《資訊自由法》的立法,只會予人「玩嘢」的感覺。

莫乃光期望兩項法例能夠在林鄭月娥的任期完結前(2022年)完成,他形容這是十分溫和的訴求。他估計,法案交上立法會時不會有太大政治阻力,「我覺得建制派不應反對,現在政府不公開文件、資料,他們即使不同意都要『焗撐』,有這些法例對他們都是好事。」

英國 《檔案法》早在1958年已訂立,但《資訊自由法》直到2005年才正式實施。《資訊自由法》規定,任何人可要求政府部門和公共機構提供資訊,有關機構必須在20個工作日之內予以答覆。黃肇鴻提出,在英國國家檔案館,一些未到開放期的檔案,例如封存期為99年的中英聯合聯絡小組檔案,港人可在網上向檔案館申請解封,有關當局會權衡公眾利益和其他因素,決定是否提早開放檔案,這正是《資訊自由法》所賦予的權利。

至於《檔案法》最終的立法細節,朱福強認為香港可參考新西蘭、澳洲和美國的例子,「以新西蘭為例,它的《檔案法》十分全面,在不同周期,由產生、歸檔、存廢、管理檔案等,均有法可依,而且開放程度十分全面、透明和民主。」莫乃光則擔心《檔案法》立法後,政府以國防、外交、保安事務等原因拒絕披露檔案,他認為必須在條例草案有關方面作清晰界定,港府在是否披露檔案上須擁有最終否決權,而非落在中央政府手中。

莫乃光估計,《檔案法》法案交上立法會時不會有太大政治阻力。(張浩維攝)

檔案處須由檔案學者「坐正」

朱福強認為,一般檔案封存20至30年便須開放,一些涉及國防、外交等事務的敏感檔案,可延長封存期,但法例必須訂明什麼檔案可延長封存期、封存期為多少等。黃肇鴻則認為,檔案封存期愈短愈好,他指出,英國近年已把一般檔案封存期,由30年縮短至20年,以色列則降至15年,他認為縮短檔案封存期已是國際大趨勢。

至於政府檔案處的角色,朱福強指出,在《檔案法》制定後必須強化和提升,包括設立政府檔案專員。他提到回歸後多任檔案處處長均缺乏檔案學訓練,令沒有《檔案法》的香港雪上加霜,日後專員和管理階層必須持有獲認可的專業資格和知識,不能像現時由沒有管理歷史檔案和公共檔案的行政主任「坐正」。

+10
+9
+8

上文節錄自第127期《香港01》周報(2018年9月3日)文章《《檔案法》立法露曙光 民間憂《資訊自由法》拖延》。

更多周報文章︰【01周報專頁】
《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。