【財政預算案2020】歷次赤字預算皆釀政策大變 今次有何啟示?

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財政司司長陳茂波昨日(26日)公布新一份財政預算案,本年度赤字料達378億元,下年度更可能達到破紀錄的1,379億元。在上篇,記者回顧了歷次「赤字預算」下,政府的具體解釋以及應對赤字態度,發現政府對於赤字處理得十分謹慎,每有較大規模的赤字,總會提出解決赤字的方法。今篇會進深一步,解釋歷次赤字預算所帶來的政策改變,對今日帶來了什麼影響。

在回歸初期,由於經濟狀況不佳,政府面臨多次財赤,時任財爺在預算案中經常提出重要的政策改變,部分影響一直延伸至今。例如1999年的赤字預算案,促使了政府將公共服務私營化,間接種出了今日的港鐵、領展兩座大山。

今次陳茂波表明有數百億財赤,甚至預期未來數個年度都有財赤,但並無提出更多具體的政策改變。消息人士則透露,開設新稅項,目前正在政府的研究議程內。

▼《財政預算案2020》措拖▼

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延伸閱讀:財赤事隔15年重現 今年比以往多一項「創舉」

1999:促使公營機構私有化 間接養出港鐵、領展

回歸初期,本港受到97年亞洲金融風暴衝擊,經濟受挫。1999年,時任財爺曾蔭權公布回歸後第二份預算案,指該年度預計會出現245億元赤字。當時曾蔭權提出填補財赤的最重要政策,是公營機構私有化。曾蔭權指,由政府持有地鐵公司(今港鐵)百分之百股權的理由「已不再適用」,建議通過公開招股的形式,將地鐵公司的部份股權私有化,政府保留最大股東地位,最終地鐵公司於2000年上市,透過鐵路+地產的形式營運,並以獨立的董事局管理「提高效率」。

不過由於政府被指管不住港鐵,後者近年屢爆醜聞,如高鐵延誤、沙中線等,不時出現嚴重的故障甚至出軌事故,服務質素為外界詬病。可以說,21年前政府為填補財填,間接養出港鐵這頭「巨獸」。所以近年民間不斷有聲音提出,既然庫房已滿瀉,政府應回購港鐵股份。

自此「公營服務私有化」也成為政府的政策傾向,促使後來政府將房委會部分零售及停車場業務分拆,造就後來的領匯(今領展)上市。往後領展有關商場和停車場管理的決策,亦被批評重視商業利益多於民生所需,這一點相信大眾市民已非常熟悉。

催生「新制」公務員

另一項重要的影響,就是令政府改革公務員制度。當時曾蔭權指出,會重新制定公務員聘用政策,並檢討公務員長俸制度。最終政府於同年3月發表《公務員體制改革諮詢文件》,2000年6月實行新的公務員招聘制度,亦即現時大眾所理解的「新制」公務員。

簡單而言,舊制公務員的待遇優厚得多,例如退休後有長俸、免費公營醫療等保障,新制欠奉,改行供款制的公積金;新制公務員大部分要按試用條款或合約條款,接受一段指定的觀察期,通過後才能以長期聘用條款受聘。

2000:助推社福界一筆過撥款

曾蔭權於2000年公布的預算案,指出該年度預計會出現16億元赤字,雖然最終政府修正該年度有盈餘100億,但政府繼續壓縮開支,例如延續公務員改革,提出自願退休計劃、暫停招聘公務員等。

影響最深遠的一項改變,莫過於改革整個政府的資助制度。當時曾蔭權因應財政問題,接納改革資助制度的建議,鼓勵資助機構推行「資源增值計劃」,增加資源使用的效益。其中對於社福界,政府自2001年推行「整筆撥款」(一筆過撥款)制度,取代實報實銷制(政策主要推手是時任社會福利署署長、現任特首林鄭月娥)。

一筆過撥款的原意,是讓非政府機構可以自主靈活地調配資源以配合服務需要,並增加資源使用的效益,但實際執行下來,導致機構在運用資源時欠缺監管,出現「肥上瘦下」等現象。前線員工的工作合約化、時限化,欠缺議價能力,員工年資又不獲承認,更要像商業機構般「跑數、交報告」,重視數字成果多於實際服務質素,長遠不斷流失人才。

曾蔭權、梁錦松、唐英年任財爺期間,皆曾出現赤字。(政府新聞處/資料圖片)

2002:梁錦松上任 即向公務員開刀

梁錦松上任財爺後,政府財政出現更大缺口,他於2002年預算案中,公布該年度財赤預計為656億元。承接曾蔭權年代改革公務員制度,梁錦松進一步向公務員薪酬開刀。他當時表示,政府編製中期開支預測時,公務員可能須減薪4.75%。減薪自該年起分階段執行。

另外值得一提的是,梁錦松在該年預算案結語中,引用《獅子山下》歌詞:「放開彼此心中矛盾 理想一起去追 同舟人世相隨 無畏更無懼 同處海角天邊 攜手踏平崎嶇 我哋大家用艱辛努力寫下那 不朽香江名句」,寄語港人咬緊牙關渡過困難,亦成為日後香港政壇中的「名句」。當然,這首歌現時已添上濃厚的建制色彩,那是後話。

2003:梁錦松宣布加稅 間接拉自己下台

2003年,梁錦松再公布該年度赤字預計達700億元,在公務員待遇方面,由當時至2006/07年度把公務員編制削減百分之十,減至大約16萬個職位,並由該年4月1日起暫停招聘公務員,以及推出第二輪自願退休計劃。

同年,梁錦松提出增加多種稅項包括利得稅、薪俸稅、汽車首次登記稅、離境稅、博彩稅等。其中博彩稅增設「足球博彩稅」一項,亦即後來的足球博彩合法化;梁錦松自己在宣布提高汽車首次登記稅前,於1月18日買入一輛凌志房車,卻未有申報利益,涉嫌偷步,醜聞最終亦導致他下台。

1999年的財政預算案中,曾蔭權提出地鐵(今港鐵)上市。然而港鐵管理問題纏繞至今,尚未解決。(資料圖片)

2004:唐英年提銷售稅 最終流產

2004年,唐英年發表預算案,預計該年度會有490億元財赤。其中他提到香港稅基狹窄的現象,又指世界各地政府都從開徵消費稅的方式彌補收入,提出研究「商品及服務稅」(即銷售稅)。如果成功推展,將是極為重大的政策改變。

政府於2006年推出稅制改革文件,提出開徵5%商品及服務稅。然而由於這涉及開徵新稅,影響面又廣,而民間普遍對於貧富懸殊現象甚為不滿,認為銷售稅是「劫貧濟富」,政府不敢向富人加稅就向平民開刀。最終建議在各界一面倒反對之下,流產收場。

2009:曾俊華派糖為主

曾俊華於2009年發表財政預算案,表示該年度將有49億元赤字(最終修正為15億元盈餘)。當時時值金融海嘯後,而政府財政儲備歷經多年盈餘後,已累積至4,880億元,所以曾俊華未有在開源節流上提出重要政策,而是繼續一次性的派糖措施如寬免差餉、政府物業及土地租金寬減、凍結政府收費、寬減薪俸稅及個人入息課稅等。

陳茂波公布新一份財政預算案,宣布全民派1萬元。(張浩維攝)

2020:陳茂波料有千億財赤 「加稅」新啟示?

陳茂波公布本年度有374億元赤字,下年度赤字更預料多達1,379億元,不過照樣宣布斥資711億元派錢,又指下年度的預計赤字中,有1,200億元與派錢及其他一次性的紓困措施有關。陳茂波在預算案及其後的記者會中,未有提到開源節流的具體政策,並表示現時談增加稅項屬「言之尚早」。

消息人士指出,開徵新稅項現時在政府研究的議程之中,研究範圍不止一個方向,陸路離境稅、消售稅等也在之列,強調一切未有具體方向。



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