預算案︱稅制改革說易行難? 學者:建制派敢支持隨時陪葬

撰文:林劍
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財政司司長陳茂波下周三(2月24日)即將發表新一份財政預算案。目前坊間對於預算案的關注,主要圍繞兩個方面:經濟疲弱、民生狀況糟糕之下政府會否有更多「派糖」措施,甚至連續兩年全民派錢?政府財政儲備跌至8000億元後,是否有需要檢視加稅的空間,穩定政府收入,並一併解決長久以來稅基狹窄的問題?
預算案是政府一年公共財政和經濟政策的總匯合,但「心水清」的讀者都會知道,關鍵時刻左右財爺決定的,向來是政治因素,即各大黨派和廣大市民的取態。派錢和稅制改革的背後,終究是政治問題多於公共財政問題。尤其稅制改革在香港討論超過二十年,沒有一次能夠成功帶來結構性的改革,皆因一談加稅,必然觸及某部分人利益,主事官員隨時萬箭穿心。
中大政治與行政學系高級講師蔡子強表示,以現今政治環境,即使議會內再無民主派,政府施政理應容易得多,但基於議題敏感,來年又預計有不少政治事件發生,建制派在這個時候未必願意於民生議題上,支持政府做一些不受歡迎的決策,否則隨時「陪葬」。

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梁錦松唯一敢大幅加稅 但間接拉自己下台

香港稅基狹窄由來已久,《基本法》第108條列明「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策」,第109條則要求特區政府「提供適當的經濟和法律環境,以保持香港的國際金融中心地位」。由此,低稅率、簡單稅制成為香港徵稅的重要指標。

但這種稅制下,政府多項重要收入均容易受外圍因素及經濟周期影響,如賣地收益、印花稅及外匯基金投資回報等。政府收入不穩定,亦往往成為一些人「解釋」難以增加經常開支的理由。

於回歸初期,政府曾於2000年成立「稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會」,並於2001年起諮詢公眾。2002年,時任財政司司長梁錦松提出減低煙酒的免稅額;翌年再建議增加利得稅、薪俸稅、汽車首次登記稅、離境稅、博彩稅等。不過梁錦松自身被指於宣布增加汽車首次登記稅前「偷步買車」而未有申報,醜聞最終亦導致他下台,這是後話。

梁錦松是回歸至今唯一敢提出大規模加稅的財爺,但下場慘淡。(政府新聞處/資料圖片)

唐英年再提稅改 觸礁收場

到唐英年接任財政司司長,政府先後減低薪俸稅邊際稅率,並免除遺產稅、紅酒稅等。政府於2006年7月提出「稅制改革公眾諮詢」,其中最大爭議在於建議開徵商品及服務稅,目標是每年為庫房增加約300億港元收入。

建議遭到社會大力反對,尤其商品及服務稅具有累退性質,低收入人士日常購買的多為必需品,高收入人士卻可減少不必要消費,造成新稅項主要是加重低收入人士負擔的情況,被質疑加劇貧富懸殊。最終,政府於同年12月宣布不再推動商品及服務稅。當時政界有傳,仍處於民望高位的時任特首曾蔭權希望營造「良好勢頭」爭取連任,不欲在關鍵時候推出「倒米」的政策。

最終,政府於2007年6月發表稅制改革公眾諮詢最後報告,指市民大眾未能在現階段接受政府開徵商品及服務稅,但認為是次諮詢已加深市民對香港稅基狹窄現象的認識,並為日後稅制改革提出三個原則:一、能有效擴闊稅基,為政府提供穩定及可觀的收入以應付未來的需要;二、公平、能符合能者多付的原則和不會拉闊貧富差距;三、能維持香港的簡單低稅率稅制,以吸引投資和人才,保持我們的競爭力。

財政司司長陳茂波。(資料圖片)

歷年盈餘下無條件提加稅

自此稅務改革沒有再進入政府的議程範圍,尤其自曾俊華擔任財爺後,政府連年錄得盈餘,更沒有條件提出稅改,反而公眾更加聚焦「庫房水浸」,政府如何與市民分享成果。政府於近十多年間提出的稅項,皆不是為了增加稅收,而是有其他政策目的,如額外印花稅主要為減少樓宇炒賣情況。

直至去年財政預算案,陳茂波表示2019/20財政年度將出現約378億元赤字,並預計未來數個年度都有赤字,再加上新冠疫情下政府大灑三千億元救經濟,稅改的建議才再次被提起。不過陳茂波自去年至今數次向傳媒提出「加稅」相關內容時,總是惹起社會輿論強烈關注,足見問題的敏感程度。

蔡子強認為,從政治角度,難以預期今年財政預算案有何突破性的政策。(資料圖片)

蔡子強:加稅政治難度極高 料財爺「三分揸流攤」

蔡子強表示,如從政治角度分析,今年財赤達3,000億,如果漠視財政需要而大灑金錢,對財爺的政績也不太好,估計再次全民派錢的困難度頗高。

他憶述,在以往曾蔭權年代,曾蔭權一般會將政治舞台交給曾俊華自行「表演」,明眼人都看得出其中一大目的是「栽培」後者的政治能量,為其日後參選特首鋪路。但近年特首已傾向將一些受歡迎的政策「收回己身」,梁振英很明顯視曾俊華作潛在的競爭對手;林鄭月娥對陳茂波的取態也不遑多讓,加上以現時形勢林鄭「看似」有意爭取連任,陳茂波卻被視為下屆特首「黑馬」之一,到底林鄭會否容許財政司司長先一步「攞彩」,本身已是疑問。

談到加稅,蔡子強認為,在這種經濟環境下,無論加稅針對的是哪個群體,政治風險都比以往更高,「建制派多數都唔歡迎」。他特別提到,未來一年建制派有更多政治「硬任務」要處理,例如公職人員宣誓修例、外界盛傳的改變選舉制度等。在這種情況下,他們未必願意於民生經濟上與政府「陪葬」得罪不同界別人士,消耗政治能量。因此,財爺最多會提出「研究」如何完善稅制,並有「三分揸流攤」,但要其大刀闊斧改革,實屬天方夜譚。

因此蔡子強預計,既然派錢難度高,稅改又易得罪他人,預計今次財政預算案未必有什麼突破性的構思,最多個別回應一下各大建制政黨的政策主張。

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