施政報告2021|隻字不提「丁權」——政府為何忌憚新界「原居民」?

撰文:劉彥汶
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九年多之前,時任發展局局長林鄭月娥接受傳媒專訪,首次明確指出不可能無限期維持丁屋政策,相信未來五年適合終結;不過,及後林鄭晉升政務司司長,一再避談有關問題,甚至連她於2017年競選特首的政綱也找不到「丁屋」的蹤影。踏入第五年特首任期的林鄭月娥,可謂把「迴避丁屋」的態度貫徹始終,直到上周三(10月6日)發表任內最後一份《施政報告》時依然隻字不提。然而,香港土地供應短缺導致房屋問題嚴峻,佔地面積龐大、被預留興建丁屋的「鄉村式發展」用地亟待釋放出來。問題是,特區政府到底在怕什麼?

「丁屋」是非常不公又充滿歧視的落後產物。(資料圖片)

用「丁權司法覆核案」做「擋箭牌」

《施政報告2021》當中,提到考慮修訂《新界條例》,以放寛出售「祖堂地」的限制。「祖堂地」向來被新界原居民視為「傳統權益」之一,而在港英接管新界之初,也的確為了避免挑起與新界人的紛爭而對他們作出一定讓步,例如一方面通過《新界田土法庭法案》宣稱所有新界土地皆為大英帝國的「官地」,所以村民所擁有的不過是土地的「承租權」,但另一方面又制定《新界條例》以確立所謂的「傳統權益」,包括鄉紳對於「祖堂地」的使用和管理,以及可以反對有關土地的出售等等。平情而論,特區政府終於敢為這樣的「特權」打開缺口,確實值得肯定,不過,這不代表已經解決了備受質疑的新界原居民土地爭議。

事實上,與原居民權益相關的土地除了「祖堂地」之外,佔地逾2000公頃的丁屋用地也是不能迴避的議題。林鄭月娥在2012年6月升任新一屆政府的政務司司長前夕,就提出要為丁屋「截龍」,但她上任後便開始封口不提;至2017年競爭特首期間,更「轉口風」指有關問題「唔可以簡單處理」;當她走上權力頂峰,又以「法庭有司法覆核案件」為由拒絕評論,從來沒有在《施政報告》當中直面問題;時至今日,當她就快完成五年特首任期,似乎也沒有打算作個了結。

被林鄭用作「擋箭牌」的「司法覆核案件」,是指「長洲覆核王」郭卓堅及社工呂智恆於2015年入稟、至2018年底才在高等法院進行聆訊的涉及新界原居民丁屋政策案件。郭等人指丁屋政策違憲及違反《人權法》,因該政策對不同祖先、不同出身及社會起源的人作出差別待遇,且歧視女性原居民;亦認為政府在運用土地上帶來沉重負擔,故應予以廢除。政府及鄉議局則以《基本法》第40條「新界原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」為理由作辯護,認為原居民的「丁權」是「合法傳統權益」。高等法院及後於2019年裁定新界原居民以「私人協約」或「換地」方式在政府土地申建丁屋屬違憲,但今年初上訴庭又判政府及鄉議局上訴得直。案件隨後上訴至終審法院,今日(10月11日)正式開審。

官司打了六年,特區政府也一再拖延,以此作為不去處理丁屋用地的藉口。案件的一大關鍵在於,「丁權」究竟是否「新界原居民」的「合法傳統權益」?目前有不少官方文件均顯示,「丁屋」政策並非亙古不變的「傳統權益」,而是港英政府在1970年代的權宜之計。

林鄭月娥上任特首以來,對如何處理丁屋的問題避而不談。((資料圖片 /盧翊銘攝)

新界「原居民」身份建構合理性存疑

除此之外,到底何謂「原居民」,同樣存在不少爭議,有學者甚至認為有關身份的出現只是「歷史偶然的建構」,並不具備「永久的性質」。根據浸大歷史系教授鄺智文所撰寫論文《從「新界人」到「原居民」 英治時期香港新界村民的身份建構》,港英政府其實未有將新界居民定義為「原居民」。1898年,清政府與英國簽署《展拓香港界址專條》(下稱《專條》),內容為「在所展界內,不可將居民迫令遷移,產業入官,若因修建衙署、築造炮台等官工需用地段,皆應從公給價」——可見,《專條》僅以「居民」形容當地村民,並無對「原居民」作出任何定義。另外,英國接管新界之時,已將新界居民擁有土地的「永業權」改「集體官批」,所以《專條》所保障的只是他們的居住及使用該土地的權利。

日佔時期結束後,新界民政署及各區理民官推動鄉村自治,鼓勵各村選出村代表,但因當時國民政府要求收回新界,英國擔心會有國民黨成員滲透新界,所以規定參與選舉的居民需為「於政府認可的鄉村居住一定年期的居民」——同樣沒有提及或定義所謂「原居民」。至1960年港英政府進行人口估算時,也未有清楚區分「原居民」和「非原居民」,當局甚至希望將市區適用的土地及規劃制度推廣至新界,但遭到鄉議局極力反對,認為《專條》已經賦予新界土地一種「特殊性」,居民的土地及房屋權亦受其保障,不應與市區相提並論。直到1970年代,隨著港島和九龍半島的發展飽和,港英政府開始大舉收回新界土地以興建新市鎮,但旋即又再引起鄉議局的猛烈抨擊,最後當局為了息事寧人,才於1972年推出俗稱「丁屋」的「新界小型屋宇政策」,並從重訂明丁屋的申建者必須是「年滿18歲,父系源自1898年時為香港新界認可鄉村的男性居民」——這後來被視為「原居民」的官方定義。

從歷史脈絡可見,港英政府根本從沒意識要區分「原居民」及「非原居民」,所謂的「傳統權益」只是後來基於政治考量「僭建」出來,而「原居民」的身份建構同樣如是。

香港房屋問題嚴峻,20多萬人被迫蝸居劏房,但「新界原居民」卻享有700平方呎的建屋權利。(資料圖片)

為何要把男性原居民當成「貴族」對待?

再者,那個非常不公又充滿歧視的「原居民」定義,早就不合時宜。

第一,新界被港英租借之前,有三類中國人在當地居住,包括本地、客家及蜑家人,但港英政府只是容許在陸地務農的居民申請丁屋,而把居住水上的蜑家人排拒在外。可是,蜑家人已在香港定居多個世紀,只因他們在古代中國是「賤藉」,沒有土地權,所以就不被當成「原居民」了,也不能享有建屋權。

第二,新界女性同樣是被政策排拒的「原居民」。傳統社會「重男輕女」,只有男性才有「傳宗接代」的責任,也因而享有丁屋的建屋權利。但香港早已進入現代文明社會,處處講究「男女平等」,無論是「原居民」的定義還是「丁屋政策」的存在,都是「落後」的寫照。

可以說,這種所謂「原居民」身份,只是因為種種的歷史原因所建構,甚至可說是因港英政府的「錯誤」決定,以及鄉紳為了自己的利益而刻意催生的一種「特權」身份。而且,在上述司法覆核案件的審訊過程當中,特區政府也已承認,《基本法》第40條的確對於性別、出生身份或社會身份造成歧視。代表上訴人郭卓堅的資深大律師李柱銘今日便在庭上重申,既然《基本法》第25條指明「香港居民在法律面前一律平等」,社會便沒有理由要把男性原居民當作「貴族」對待。

圍村盆菜為新界「原居民」的傳統文化,值得保留,但與保留「權益」不代表「傳統」可以保留。(鍾偉德攝)

為何祖堂地可賣,但丁地不能收?

《施政報告2021》提出要「在尊重祖堂傳統和保障祖堂成員合理權益的前提下,務實地處理目前祖堂地難以發展的困局」,可見「傳統」與「權益」是兩回事。

新界五大氏族、客家人等均居住在香港多年,有着新界傳統圍村習俗,例如每逢過節,族人會在村內的大空地上舉辦盆菜宴,增進族內關係,這些可說是一個傳統文化,值得保留。相反,「權益」泛指新界「原居民」獨有的土地權,並非「保留文化的權益」,何況保留土地權,也不代表「傳統」能夠被保留。以祖堂地為例,氏族先祖囤積土地,目的並非希望賣地賺錢,而是留給後人的一個保障,但後人卻只想「賣祠堂」謀利,「傳統」一樣會消失。

事實上,現時還有些祖堂地會用作村內的公共用途,港英政府當時亦為保留新界氏族這種土地承襲文化而訂立《新界條例》,保留祖堂地予各氏族後人使用。因此,祖堂地可說是他們直正的「合法傳統權益」,而最令人感奇怪的是,既然鄉議局都認同政府可修改這種「合法傳統權益」,為何又不同意政府處理「丁權」?「丁權」的合法性比起祖堂地存有更多疑點,包括港英政府當時對「丁屋」政策的取態,以及鄉議局在《基本法》起草時的行徑,均證明「丁權」非長期權益。可是,是次《施政報告》卻對收回「丁地」隻字不提。

根據本土研究社目測閒置情況再推算得出的數據,現時被劃作丁屋用途的閒置私人土地有1,548.8公頃、政府丁地有932.9公頃(當中包括部分祖堂地),面積與政府估算的祖堂地相若。祖堂地多年未被發展商柒指,原因是土地屬於每個氏族的子孫,出售門檻極高,亦難以用其他手段作買賣。反觀丁地,擁有「丁權」的居民未必擁有丁地,發展商便會向居民「套丁」,低價購入「丁權」建屋,這個方法比起買賣祖堂地更容易。若果政府不及早處理丁屋問題,這類土地儲備將會因「套丁」而加快流失,加上政府並非選擇收回祖堂地,而是放寬出售門檻,更會令新界成為發展商的「天堂」。

因此,現時政府當務之急是認真審視「原居民」定義,重新對「合法傳統權益」進行研究,區分「原居民」所需要的「傳統權益」,重整已扭曲的「權益」,從而收回祖堂地及丁地,取回土地主導權,以免「北部都會區」的願景淪為空談。

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