策解.安老|告別冷漠重啟全民退保 人人都有責任讓長者安享晚年

撰文:劉夢婷
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第五波疫情對長者群體造成極大損傷,不但暴露當局低估爆發風險、輕視疫苗防護的決策錯誤,而且突顯整個安老政策和退休保障的結構性缺陷。由於香港社會缺乏全面退休保障制度,目前至少有近60萬名貧窮長者面對生活難、看病難、住屋難等困境。儘管特區政府每年經政策介入後把貧窮長者人口驟減少至18.8萬人,但當中的非恆常化福利根本未能有效改善長者生活,強積金制度也未能為打工仔提供足夠退休保障,年金計劃也只能惠及富裕老人。平情而論,特區政府並非完全沒有在退保路前進,甚至早於港英末年已就退休計劃進行諮詢,至回歸以來也發起多次討論;然而,由於治港精英和右翼經濟學者總以為資本主義社會無須確保「老有所養,老有所終」,甚至冷漠到把意識形態作為不願作為的藉口,所以30年來的退保路上官商民三方仍然「雞同鴨講」,導致長者愈是長壽,可能就過得愈是煎熬。

黃婆婆曾在輪候公立醫院手術期間飽受折磨與困擾,在社工的幫助下申請到慈善基金並找到私家醫生完成手術治療;她的腿腳也有問題,現時靠義工派發免費藥品應對病痛。(鄭子峰攝)

三大安老招數漏洞百出

現年70歲的黃婆婆(化名)獨居在深水埗劏房內,右眼已失明,左眼則患有白內障,丈夫已去世,兒女都在廣東生活,無暇顧及贍養她。她只得每月靠領取3815元的綜援、回收紙皮並變賣二手家居用品維持生計,面臨看病難、生活難、住屋難等困境。

但獨居、貧窮且辛勞的黃婆婆並不是個別例子——儘管每年經政策介入後,貧窮長者人口驟降至18.8萬人,但政府的安老招數漏洞百出,離全民退保仍有漫漫長路。

第一招,是每年都會派發不同名目的福利,例如綜合援助金、高齡津貼、長者生活津,但當中的「非恆常化福利」並不穩定。政府把賬項分為「經常賬」和「非經常賬」,因為深知每年巨額盈餘只是源於地價、投資及印花稅等波動收入,所以不願貿然因為收入的一時增加而承諾長期開支,也不願意大幅提高「經常性開支」,而是透過增加「非經常性開支」來回應社會對改善公共服務的期望。然而,當社會突然出現其他更需龐大財政支撐的議題,例如防疫抗疫,用於安老方面的「非恆常化福利」就難免被犧牲。

第二招是現有的強積金制度,但當中存在覆蓋率低、回報率低、有對沖機制的問題。

在覆蓋率方面,據強制性公積金計劃管理局2021年9月的季刊,本港364萬就業人口中,只有77%獲強積金計劃保障,即280萬人左右,另有10%就業人口受其他退休計劃保障。香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新指出,強積金制度只能覆蓋有固定工作的人,但其他勞工和家庭主婦則得不到保障。

港府的貧窮報告只是在玩弄數字遊戲。(香港01製圖)

至於回報率,由於香港未有制訂「生活工資」,導致現行「最低工資制度」之下,不少市民根本無法靠最低工資應付基本生活所需;當工資水平有限,在回報率低、手續費高的情況下,積存的退休基金也有限,市民即使連續每月供強積金達40年,退休後也只能拿到40年工資的20%,而這點錢只夠維持基本生活,還未計及電子產品、享受生活、醫療開支等。

對沖機制更是為人詬病多時,導致不少打工仔被迫「貼錢炒自己」。該機制是指,根據《僱傭條例》,當僱員有權依其服務年資獲得僱主須支付的遣散費或長期服務金時,僱主可在僱員的強積金供款中抽取僱主供款部份及其累算權益,以抵銷應向僱員支付的遣散費或長期服務金。根據強制性公積金計劃管理局統計,自2013年起,本港打工仔被對沖的強積金供款高達370多億元。在新冠病毒疫情之下,百業蕭條,很多企業裁減人手或凍結加薪,對沖情況就更為嚴重,退休儲蓄進度可能受損。

千呼萬喚,特區政府終於上月就《2022年僱傭及退休計劃法例(抵銷安排)(修訂)條例草案》刊憲,以禁止僱主用強積金制度下僱主的強制性供款累算權益「對沖」僱員的遣散費或長服金。《草案》有望在現屆政府任期完結之前通過,但預計最快也要到2025年才能全面落實。

第三招,是勞工及福利局局長羅致光多次的提及「公共年金計劃」——接受年滿65歲或以上的退休人士以一筆過方式投保,本金介於5萬至100萬元,保證回報為本金的105%——但它只是一種對富裕老人「錦上添花」的年金保障,對於一眾真正有需要的長者來說,根本沒有實質作用。除此之外,《香港01》曾多番申述,政府主辦中央操控的基金有其好處,但這套機制更適用於設立中央公積金計劃,才能為普羅小市民穩定投資回報、減低管理費用,避免血汗錢被私營金融機構所蠶食。

根據資料顯示,全港364萬就業人口中,只有280萬人左右獲強積金計劃保障。周永新指出,強積金制度只能覆蓋有固定工作人士,其他勞工和家庭主婦則得不到保障。政府似將這項基本權利與勞動力直接掛鉤。(黃寶瑩攝)

官商民論退保「雞同鴨講」

在缺乏全民退休保障制度的香港,長壽更像是一種「詛咒」和「懲罰」。從1994年起,末代港督彭定康發表題為《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金計劃》的諮詢文件,到2015年特區政府轄下諮詢機構扶貧委員會展開為期6個月的退休保障公眾參與活動,舉行五場諮詢會以徵求市民意見,但仍然未得出肯定答案。

1994年,末代港督彭定康發表題為《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金計劃》的諮詢文件,但由於社會討論激烈、意見分歧過大,支持與反對的意見各佔一半,最終宣布放棄。眾多反對意見中,也包含周永新等一班學者的聲音。他憶述,時任港督彭定康一邊推政改,一邊推老年金,但後者只是一種政治手腕,以引誘社會支持前者,而非真心為香港市民設想。

時過境遷,香港回歸後成立特區政府,但對退休保障的態度仍然曖昧。

2012年特首選舉期間,時任候選人梁振英提出要在短中長期研究改善退休保障和社會保障,由於當時梁振英已經提倡多項傾向經濟左翼措施,坊間普遍也把梁振英的說法理解成為「全民退休保障」承諾。在2013年,時任政務司司長、兼任扶貧委員會主席的林鄭月娥,更大張旗鼓委託周永新研究退休保障;至2014年,周永新團隊發布《香港退休保障的未來發展》研究報告,提出全民老年金方案,但事後被林鄭月娥質疑團隊忽視此方案對公共財政的壓力。周永新當時回應指,林鄭月娥邀請他做研究之前已經有了自己的想法,只是希望研究符合這個預設,但他強調學術研究必須實事求是,而不是為政權溜鬚拍馬的工具。

隨後的2015年12月,扶貧委員會展開為期六個月的退休保障公眾參與活動,舉行五場諮詢會以徵求市民意見,由全港逾70個不同類別的民間團體組成的爭取全民退休保障聯席(聯席)表現活躍。聯繫早在2004年便提出一個全民養老金方案,隨後工聯會和公共專業聯盟分別提出免經濟審查、劃一發放保障金額的全民退保方案。2015年,扶貧委員會在面向公眾的諮詢文件中提出一個老年金計劃,並將上述這四個方案統稱為「不論貧富」方案;而新民黨和民建聯的方案非常接近,在報告中被稱為「有經濟需要」方案。但民間彼時認為,兩種方案的本質差別在於全民與非全民,此命名帶有誤導性。

官商民談不攏,直到梁振英任期完結,有關議題都沒再被提起。可惜,直到梁振英任期完結,有關議題都沒再被提起。及至林鄭月娥競選特首,在「退休保障」方面,同樣避談「全民退保」,只承諾會落實取消強積金「對沖」安排,「積極跟進各項優化強積金的措施,並研究公共年金制,為退休人士提供更好的保障」。

政府在比較各方案時,常將財政可持續性掛在嘴邊,然而按此「標準」,現有現金福利經常開支亦是一筆不小的數額,同樣不是可持續辦法,也沒有讓市民享受到應有福利。至於毋須經濟審查的強積金、高齡生活津貼(生果金),則沒有做到真正全民,強積金更只覆蓋已工作人士。(香港01製圖)

資本主義也要保障長者生活尊嚴

「雞同鴨講」的關鍵問題在於,官商民三方對於「社會保障」的理解截然不同。

周永新指出,全世界社會保障制度主要可分為兩類,一種是北歐國家典型的需求導向型(needs-based),無論公民本身是否富有,都會給予其全民性的援助金作為保障;另一種則是香港目前所制訂的資產導向型(means-based),即透過不同限度的資產審查提供不同額度的津貼。

《世界人權宣言》第22條及《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條中,都提到社會保障是個人「權利」。由此可見,香港社會福利觀處於低度發展,不僅如此,治港精英總是教條理解資本主義,甚至冷漠到把意識形態作為不願作為的藉口。

然而,香港社會福利政策一直以「補救性」為主。周永新說,在港府看來,市民生老病死的需要首先靠市民自己解決,其次是子女、親戚或朋友,政府只會在走投無路的情況下伸出援手。但該想法早已落伍,尤其近年世界局勢變化多端,香港產業結構單一、階級固化、向上流動機會停滯,單靠個人努力不能再出人頭地,政府扶持必不可少。

這關乎數十萬人日常生活的政策缺陷,政府都遲遲未能解決,遑論全民退休保障,懶官根本缺乏「有為政府」的承擔。周永新指出,一部分長者為領取綜援而降低生活標準,而還有一部分長者將資產轉移到子女名下來躲過政府審查,但容易因財產歸屬問題,最終引起家庭內部糾紛。但他認為錯不在長者,政府應該反思為何未能扛起社會保障責任、倒逼市民作出不誠實行為。

無論是社福迷思還是商界阻力,都不應成為港府無為而治的藉口。疫情已然暴露出安老政策和退休保障的諸多結構性問題,特首林鄭月娥終於懂得說,待疫情過後需要重新檢視​​「如何讓年邁和已屆晚年的長者能在安全和健康的環境中生活,這值得全社會共同反思,以更好地照顧香港的長者」。周永新表示,香港政治格局正在面臨巨大變化,政府的角色也要轉變,不可能再靠「躺平」就能獲得出路,近兩年將不得不思考政府與市民的關係、政府定位等重要問題。

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