愛國者治港｜四十年民主路愈走愈偏　未來香港民主何去何從？

2019年反修例風波過後，香港政治形勢天翻地覆。中央先是親自制定《港區國安法》，後又修改香港選舉制度，包括擴大選舉委員會的規模和職能、增加和提高立法會的議員議席和參選門檻、大幅提升特首選舉的入閘和當選條件等等，既為維護國家安全建設法律基礎，又把治港者風險系數提到最高。而即將於周日（5月8日）舉行第六屆特首選舉，更是只有前政務司司長李家超入閘參選。這種「一人模式」不免被人批評缺乏競爭、違反民主原則，甚至擔心香港未來民主道路已經中斷。然而，這種批評所對照的標準是歐美理想化的民主設想，卻未有反思其內在問題及限制。回望過去四十年民主路，香港為何愈走愈偏？我們又適用怎樣的「民主」？

歐美民主制度「千瘡百孔」

香港人所追求的一人一票、低選舉門檻「雙普選」，可以說是將歐美民主制度簡約為多個政黨通過競爭選票獲取政治權力的選舉安排，並將市民手上的選票視為實現政治平等的唯一途徑。乍看之下，「一人一票」制度好像是保障市民生活的最優解，因為從政者一旦失政，市民可以利用手上的選票將其推翻，並選拔更加心儀人選掌權。然而，歐美民主形式正遭受民粹主義和政治碎片化的嚴重衝擊，所造成的社會矛盾又因資本主義、全球化盛行和社交媒體普及而更為嚴峻。

曾被視作北京智囊的香港中文大學(深圳)全球與當代中國高等研究院長鄭永年在2020年以《西方民主到底出了什麼問題?》為題撰文指出，現時在歐美社會急劇崛起的民粹主義，本就是西方民主的必然產物。他認為「一人一票」的民主制度，其實隱藏著高度道德感的假設，即所有人在智力和理性等方面是平等的，他們所作出的理性決策既符合每一個人的私人利益，也符合他們所處社會的公共利益，但這並不符合現實情況。特別當「資本」在全球化和技術進步過程中成為資本對個體和個人權力的侵入時，更加催使人依賴政治權力對抗資本而生存。然而，並非所有人能夠作出「理性」的決策以平衡他們的公共利益。

與此同時，注重競爭的選舉政治，並沒有適當地過濾民粹。部份政客為求政治利益，反而鼓吹民粹以贏出選舉。美國前總統特朗普興起背後的「白人至上主義」， 正是因為不少社會群體將社會經濟發展問題簡單地歸咎於「他者」 ，結果原有的經濟民生議題全部變得「政治化」，不但未能得到妥善解決，反而導致社會進一步撕裂。

政治碎片化導致政府失效

另一方面，政黨政治面臨的政治碎片化問題，同樣令人質疑歐美民主體制的有效性，由於政治權力分散到不同人士手中，導致「民主政府」難以有效運作。歐洲多黨制和美國兩黨制同樣深受其害，難以統一不同黨派的意見分歧，更難在議會中通過法案。

歐美民主制度與「良政善治」並無必然關係。對歐美民主模式趨之若鶩的香港，基於特殊的殖民原因和「一國兩制」框架，形成一套與別不同的「行政主導」政治體制和政黨政治；然而，回歸以來的實踐過程當中，由於不少人未有準確認識「一國兩制」和「行政主導」，亦未有準確認識到香港的民主發展離不開中央政府的支持、特區政府的推動，以及泛民主派的協調，反而盲目照搬歐美理念，企圖以愈漸激進的手段迫使中央在港落實「雙普選」，以為「一人一票」的民主選舉就是提升治理效能的靈丹妙藥——結果導致「行政主導」旁落，「政黨政治」殘缺不全，「民粹主義」大行其道，泛民主派與中央的互信亦早已殆盡。回望這條民主路，其實雙方分歧早在回歸之前埋下伏筆。

急速民主化為央港矛盾埋下伏筆

在香港被英國統治的大部份時間當中，社會並無「民主」可言。直至上世紀八十年代初，香港回歸前夕，港英政府才迅速推行「政制改革」，在十多年間將立法局議席從直接委任、選舉團間接選舉、功能組別選舉等三種模式，驟變爲直接委任、功能組別選舉、地區直接選舉——這普遍被視為一大民主進步。可是，原本支持民主發展、積極參與《基本法》諮詢和起草工作的泛民主派，已因1989年發生的「六四事件」對共產黨抱有懷疑，他們一方面打着「反共」名號迅速崛起主導議會，另一方面也與北京埋下芥蒂。

香港教育大學公共行政學研究講座教授張炳良告訴 《香港01》記者，在回歸之前，「反共」、「對回歸不抱希望」是社會上的主流，這些憂慮在「六四事件」後更為突出，但因英國交還香港已經塵埃落定，只好由「反共」轉向「民主拒共」，認為只要加快民主步伐，就能抵抗中共管治。而民主黨日後提出的民主綱領，亦是以民主來爭取香港在「一國兩制」下的自主性，「制衡」回歸後國家對香港管有的實際主權。

現在看來，這種二元對立的意識形態無疑為日後的央港矛盾和陸港矛盾埋下伏筆，並一直延續在香港民主發展的主要脈絡之中，包括中央推動香港民主發展的三個努力節點「4·26决定」、「12·29决定」、「8.31決定」，和對應的三次政改嘗試之中。這背後，除了包含中央與泛民就政改議題的眾多分歧，還有民主派內部不斷分裂，甚至與中央和港府關係割裂，最終無奈促使香港民主路徑愈走愈偏。

推動民主發展離不開中央支持

其實，中央在香港推動民主發展，一直以「一國兩制」、社會穩定為基本原則，並以「時間表協調」、「循序漸進 」地達至「雙普選」目標，但這明顯與民主派所追求一蹴而就的互相矛盾。問題是，要推動香港民主發展，從根本上離不開中央的支持。這就使在立法會握有不少議席的民主派，每次面對政改方案時，都會陷入兩難的局面－－否決「循序漸進」的政改方案，民主發展必然「原地踏步」；反之，如果向中央「妥協」通過，就會跌入「出賣民主」的道德難題之中。

張炳良感慨，「每次政改背後民主派都說服不了內部，好多不同的道德和戰術分歧，而回歸之後政改最大的障礙正正在於，民主派有沒有能力妥協。」

例如，「2012年政改方案」作為回歸後三次政改中，唯一一次成功的案例，正是因為民主派的願意「妥協」。當時只有36票的建制派根本不足以通過政改方案，而要滿足立法會三分之二(40席)議員支持的通過門檻，手握8票的民主黨就成為「關鍵少數」。然而，當時曾蔭權政府提出的《二零一二年行政長官及立法會產生辦法建議方案》，只是2004年政改的改良版，普選一再延後：將800人的選舉委員會人數增至1,200人，立法會議席增加10席總計70席，分別是5席地區直選和5席區議會功能組別議席，後者由民選區議員互選產生。

對於普選時間一再延後的政改方案，民主派可謂極為失望，但如果再像2004年般否決政改，民主發展必然再次「原地踏步」。作為「關鍵少數」的民主黨因而提出改良方案；後來經過一番拉鋸，在中央首肯之下，特區政府同意有關方案，演變成為5個「超級區議會」議席，最終議案在立法會獲得通過。

泛民默許「抗爭」 與中央走向「割裂」

民主黨無疑是當年政改成功的關鍵，但也陷入內外交困——對內，民主黨再次出現嚴重路線之爭；對外，遭受激進泛民連番狙擊。往後數年，街頭抗爭被帶入議會，動輒「拉布」、亂拋雜物等行為也就成了「新常態」。

經此「一役」，張炳良說，民主黨再沒有「妥協」的能力，只能被激進力量牽着走。

其後，無論是在2013年，因反對全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》(「8.31決定」) ，而發起的「佔領行動」，還是2019年因反對逃犯修訂條例而引起的一連串衝突之中，都不難看出，主流泛民沒有堅守重協商的務實政治，反而被激進派牽著走，而在民主運動上的主導權，更先後被黃之鋒等學生政治領袖和「本土派」、「自決派」等勢力奪去，又默認佔領、「抗爭」等「攤牌式」的政治威逼手段，企圖迫使北京在「雙普選」等問題上讓步。張炳良形容，這無疑是「大忌中的大忌」。

2019年，當深層次矛盾日積月累隨時「爆煲」，政府仍然不顧社會情緒，在未有做好政策解說的前題下強推修訂《逃犯條例》，將社會推向「撕裂」深淵。香港民主運動正式走向與中央的全面對抗之中。在此情況下，過往的「民主發展路徑」顯然是不再適宜。以往泛民不斷爭取的低提名門檻的「雙普選」，換來更嚴格的資格審查制度，立法會的直選議席亦被大幅削減，而原先的超級區議會全被取消。

政治問題解決後政改仍有條件重啟

但儘管如此，根據去年立法會換屆選舉翌日由國務院新聞辦公室發布的《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書，當中不但整理了港英時代到選舉改制的香港民主發展路程，並且明確點出香港民主發展前景，甚至示意當政治問題得到處理之後，政改就有重啟條件。問題是，來到「一國兩制」下半場的關鍵節點，什麼樣的民主才更適用於香港?

香港社會過去長期迷信「積極不干預」的「大市場小政府」思維，任由資本壟斷逐利，導致深層次問題積重難返。不少人認為，只要落實 「一人一票」雙普選，就能成功選出賢能志士，解決諸多經濟民生問題；然而，在以往的選舉制度之下，即使是循直選晉身議會的治港者們，也不見得能夠提升治理效能——建制和民主派兩大陣營陷入鬥爭對壘，導致社會陷入政治撕裂，不時藉着不同議題激化矛盾。

2014年「佔領中環」、2016年旺角騷亂、2019年反修例風波，都是社會漸趨激進化的表現， 過程當中也都充分暴露類似歐美民主所衍生的各種「原生病」——無法過濾民粹，又無法達成良政善治，倒逼中央出手制定《港區國安法》、修改香港選舉制度、落實「愛國者治港」原則。

有機結合賢能政治和民主政治

因此，「香港的民主」，不能再暴露於歐美民主的各種「原生病」之中，亦要避免落入「人民只有在投票時被喚醒、投票後就進入休眠期」的西方民主「怪象」之中。正如《「一國兩制」下香港的民主發展》白皮書所指，要提升民主質量，追求實質民主。

在實際操作過程當中，鄭永年曾在《香港的民主與香港的未來》系列文章中建議，未來香港的選舉應把「賢能政治」和「民主政治」結合起來，並建議「先選拔、後選舉」的民主形式，確保中央選出合資格的「賢能者」供市民投票、過濾不合宜的「偽愛國者」和「鼓吹民粹的政客」，又讓普選產生的從政者有一定的民意基礎。

除了特區首長，立法機關也應該做到賢能政治和民主政治的有機結合。張炳良表示，在選舉改制之前，比較理想的議會模式是，一半議席由地區直選產生，另一半則參照「超級區議會」的做法，由功能組別內部提名，再經市民選舉，從而平衡不同界別利益。