【政策分析】選區新劃界議而不決 新界西人永續當「二等選民」?

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選舉管理委員會上周三(8日)公布2020年立法會選舉地方選區分界及名稱臨時建議,提出下屆選區及議席安排維持不變。其中最具爭議的,是新界西人口預計會有逾217萬,按人口推算應有10席。但受限於法例,每區不得多於9席,所以只能「以不變應萬變」。

現時新界西人口,為五大選區中最多,每位市民所分配得的議席卻最少。按目前趨勢,未來新界西人口增長亦很可能快過其他選區,議席維持不變的話,長遠而言對該區居民不公平。其中坊間最具體的建議,是在新界內多劃一區「新界北」。

政府早在上屆選舉前已察覺到相關問題,但每每因為政治理由,改革寸步難行,問題繼續拖延。所以,新界西選民被「欺壓」的情況暫時難有改善。

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每議席應代表215,946人

根據《選舉管理委員會條例》,選管會要按照選舉年的全港預計人口,除以地方選區總議席,計算出「標準人口基數」(基數),例如在2020年,就是7,558,100人除以35席,基數就是215,946。換個簡單的說法,在2020年立法會選舉,每個議席應代表215,946名市民。

條例同時規定,選管會最後建議的方案,每區的預計人口不應與「所得數目」(建議的議席乘以基數)相差超過15%。以2020年選舉案例來說,新界西的預計人口為2,174,700,建議9席。所以新界西「所得數目」就是215,946 X 9,即1,943,514。「預計人口」比它高出11.9%,雖然偏高,但未超出法例要求。只不過,將新界西預計人口除以基數,該區應有10.07席才合理。

選管會就2020年立法智選區分界安排諮詢公眾。(資料圖片)

新界西人口接近九龍東西總和 現實:九龍11席、新西9席

造成這奇怪現象,是因為《立法會條例》第19條規定,每個地方選區須選出的議員人數「不得少於5名,亦不得多於9名」,所以選管會只能建議維持9席不變。結果,新界西每席將會代表241,633人,屬五區中最多。

對比其他選區,九龍東和九龍西預計人口,加起來有2,326,100,除以基數,加起來應獲得10.77席。最後選管會建議九龍東5席、九龍西6席,即共11席。可見,新界西和整個九龍,預計人口只差約15萬,但最後卻相差足足兩席。在現行法例限制下,新界西選民平均分得的議席遠少於其他選區。

所以社會上有聲音提出,可修改《立法會條例》容許地方選區出現多於9席,不過這可能衍生其他問題。因在比例代表制最大餘額法之下,候選人要與其他名單比拼票數排次序,當選區議席太多,意味當選需取得的票數愈來愈少。在極端的情況下,如果選區增至10席,可能有當選人連3%的取回保證金門檻都達不到,卻可當選成立法會議員,代表性成疑。

於是,選管會在不修例的前提下,曾經考慮七大方案,包括將元朗、葵青、荃灣或離島撥向新界東;將葵青撥向九龍西;將葵青或離島撥向香港島。但部分方案會導致新界東人口「爆標」,部分會將現時港九新界的行政區劃「大兜亂」。總之最後全部不獲採納,維持現狀。

根據選管會的計算,新界西「所得數目」偏離百分比為11.9%,高於其他區,但未過法例許可上限。(選管會網頁截圖)

選管會另一個計算,顯示新界西按人口推算,「理論上」應得到10.07席(紅圈),只不過受限於法例不得多於9席,需要調整。(選管會文件截圖)

未來人口增長集中新界 早應討論設「新界北」

問題遲遲無法處理,但這情況可否長遠維持成疑問。規劃署的《人口分布推算2018-2026》表明,直至2026年,新界人口增長會遠比九龍和港島快。其中推算人口數目增長最多的4個區,依次為北區(90,500人)、元朗(86,300人)、屯門(82,400人)及西貢(64,000人),全屬新界。

其實單從常理推斷,現時港島及九龍市區的發展已趨飽和,近年新界多個新屋苑湧現,日後如發展高密度住宅,座落新界機會亦較高。此外,政府近年積極發展大嶼山,人口將持續增加。種種因素相加,新界東、新界西現時的選區結構必須更改,才能迎合需要。

現時社會最廣泛討論的改動方式,就是從現時的新界東和新界西之中,多劃一區「新界北」,將18席「打散」為每區約6席。不過《立法會條例》規定地方選區數目為5個,所以如要設「新界北」將涉及修例,要由政府處理。

新界西目前人口屬五區最多,未來人口增長亦集中在新界。圖為東涌迎東邨。(資料圖片/林嘉淇攝)

政黨冷待、政治爭拗 選區問題未及處理

其實在2016年立法會選舉前,政府已察覺到新界西人口太多,考慮重劃選區。不過在政治現實上,社會在2012至2015年聚焦爭拗普選政改,而政府當時將極具爭議的2017年特首選舉方案,與2016年立法會選舉方案一併諮詢。造成的結果是,雖然理論上立法會選區劃界問題不涉整個議會產生辦法,不須經人大常委會通過,可直接經本地立法處理,但在一個更大的政治爭議下,受到的關注不足,未能及時討論。

最終在2015年11月,政府頒令維持當時的選區安排。政制及內地事務局官員在會議文件中解釋,維持5個選區的安排是政改諮詢得來的結果,而實際上當時已沒有足夠時間處理修例問題。

另一個更現實的問題是,各大政黨進行地區工作,是按照選區劃分部署,一旦改劃選區極可能打亂計劃。現任的立法會議員,可能會面臨半個票倉被劃走、與黨友「撞區」等的尷尬情況。故此,上屆政府曾就重劃選區向政黨「放風」,但得出的結果都傾向維持現狀,尤其建制派不主張大改。現屆政府上台後,亦曾向各大政黨「摸底」,但仍是擺平不了政黨反彈,沒有一個改劃方案可獲共識。

馮驊(中)指,由政府決定是否增設「新界北」地方選區。(洪嘉徽攝)

政治問題掩蓋制度改革 新西選民當災

所以,政府相當清楚新界西人口持續增長帶來的問題,亦不止一次嘗試改劃選區,但因為政治爭拗而議而不決,又因黨派阻力而投鼠忌器。難道對政府而言,政黨的利益、避過批評聲音,難道置於市民利益之上?但其實改劃選區無論何時做,都會觸及政黨利益,拖得一次拖不了第二次,政府總不能等到新界西人口「爆標」才臨急抱佛腳吧?

當然,現時選區安排只是諮詢階段,選管會主席馮驊回應提問時亦指出,是否設立新選區要由政府決定。且看政府在諮詢完結後,能否下定決心修例改劃選區。



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