【01觀點】整筆撥款彈性變局限 財政管理不善 服務怎跟上步伐?

撰文:香港01
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近年來,政府每年增加社福開支,但很多服務如長者社區照顧、精神病康復服務、殘疾人士就業支援等,仍有很多因人手不足而難以長期跟進、要壓縮個案服務時間、輪候時間太長等問題存在。看起來似是增加人手就可以解決的表象,背後卻不只是社福機構的人手編制和前線員工薪酬過低構成,更是和運行了近十七年但一直千瘡百孔的「整筆過撥款制度」有關。

2007年,二千名社工罷工,要求政府取消整筆過撥款。(資料圖片)

上月審計署公布的報告,反映了部分非政府組織財政管理混亂、政府監管不力的亂象,政府也開展了專責小組檢討優化制度。但現時制度涉及的不只是撥款,更重要的是按照《津貼及服務協議》,這筆撥款已不能確保機構提供符合社會需要的服務,本來給予所謂的「彈性」卻反而局限了機構。政府現時的檢討已設限,不會推倒整筆過撥款制度,但社福機構的定位本應以社會福祉為先,若制度無形地讓機構須把財務報告做好為優先,卻局限了改善服務的可能性,是否本末倒置?

撥款按協議未必有時限和檢討 服務質量監管不足

現時在四個福利服務範疇下,共有大約140種服務,例如安老範疇下的日間長者中心及地區中心、康復範疇下的殘疾人士地區支援中心等都受制於此制度下。審計報告指出,在2016-17年度的170間接受社署津助的機構中,有165間加入了整筆撥款津助制度,合共獲發放的整筆撥款津助有125億元,只有5間機構繼續留在傳統津助制度。社署會和各單位簽訂《津貼及服務協議》,理應確保單位服務的量和質均符合標準才會批出撥款,確保公帑能用得其所。

「民間社福改革戰線」調查發現小組代表性不足,亦不滿小組非徹底改革。(資料圖片/王潔恩攝)

協議理論上應就着不同的服務對象,訂下不同的量化指標,像是會員登記人數、中心每節使用人數等,判斷機構有否提供足夠的服務。然而,報告指在約2700份《協議》中,有不足四成設有3年或5年的時限,其餘約六成並沒有特定協議期,而沒有時限的機構更無須接受全面檢討。社會服務需要與時並進,像是人口老化下需要的安老服務的需求會更大,在協議中訂下的服務人數要求是否也應按社會結構變化而改變,提高相應的撥款額,才能讓更多服務使用者受惠?
 
人手編制沒標準 前線社工薪酬工作量不成正比

服務量以外,要維持到良好的服務質素,幫助有需要的群體,更關鍵的是前線社工、輔助醫療人員及護理員等。《協議》並沒有規定機構的人手編制要求,只是估計人手編制,用作計算資助額。近年社會悲劇不少,像是隱蔽長者、護老者、精神病患者因欠社區支援而走上絕路的案件,每次爆發都會引起社會關注,但要增加社區支援,增加前線人手卻非易事。現時制度以十七年前的人手編制訂定津助額,卻無視了社會問題愈來愈複雜的現狀,社會人口結構已截然不同,除了老齡化外,新移民的數目也增加不少,撥款已追不上社會服務的需求。

立法會議員兼檢討專責小組成員邵家臻表示,曾建議將小組拓展至四大範疇,包括福利規劃、優化實報實銷制度等,惟政府稱不可討論。(資料圖片)

機構想增加人手,卻要擔心超出預算,一直節省開支,但前線人員的工作量卻有增無減,社工對面的個案量多,卻難以同時間深入跟進多宗個案,壓力與日倶增。更甚的是,基於「給予更大彈性靈活資源調配」,社工的薪酬待遇更是跟社署的架構脫勾。按社工註冊局的數字,現時約2萬多名社工當中,有約六成在非政府組織中工作,他們的薪金理論上按公務員薪酬架構中位數而定,但實際上同工不同酬的問題已是公開的秘密,社工疲於奔命,卻得不到應有的回報,機構員工流失率高,薪酬待遇影響員工士氣,也同時影響服務質量,都是環環相扣。

協議外的服務不在整筆撥款中 投標制不利機構規劃

真正要提供彈性的地方,政府卻沒有提供。若機構想提供《協議》規定以外的服務,卻不包括在整筆過撥款之中,因而要各機構以投標方式競投,卻引申了其他問題。像是為體弱長者提供上門復康運動及家居照顧服務的「改善家居及社區照顧服務」,機構每三年投標一次,在價低者得的機制下,機構須以最低服務成本為考量,未必能提供「以人為本」的服務,也有礙服務單位作長遠資源及人手規劃,同時造成機構間的惡性競爭。社福服務市場化,受苦的只有市民大眾。
 

有117名員工因鄰舍輔導會「計錯數」而要於本月31日前離職。(張雅婷攝)

另一方面,有心提供貼心服務的機構,卻要背負自負盈虧的風險,在整筆過撥款以外提供服務。單是安老服務中不同個案中的需求已各有不同,有機構在「改善家居及社區照顧服務」以外設立陪同購物、外出活動等護送服務,切合長者需要,卻因沒營運經驗而要面對虧蝕的可能,難以營運。整筆過撥款實際上為服務的可能性設限,機構要不自行承擔風險規劃服務,要不就放棄提供額外服務。
 
財政管理外的制度問題 其他撥款的可能性

早前揭發的鄰舍輔導會、利民會的財政管理,不應被視作個別機構的管理問題,而是政府欠長遠服務規劃的結果。部分機構的薪酬架構有「肥上瘦下」之弊端,也有機構因為臨近結算時發現儲備太多,怕超過了營運開支的25%,須歸還政府,而向高層派「花紅」或是急急花去。把資源封頂然後交給機構自行規劃服務,機構難以妥善管理,政府責無旁貸。
 
整筆過撥款本來為機構提供彈性的初衷,看來卻只為政府帶來了行政上的方便,卻難以用在不同範疇的社福服務發展達至以人為本。社福服務不應只看重於盈利還是虧損,前線員工及服務使用者能夠參與機構管理及服務規劃也是重要一環。社署現時監管失效,監管除了要確保錢用得其所外,也要確保社福服務能與時並進、單位服務表現持續達標,改變監管及撥款制度,才能讓社會真正得益。現時專責小組拒絕討論推倒整筆過撥款、優化退場機制及實報實銷,和進行整體福利服務規劃,若政府是以人為本,為何還對於整筆過撥款抱殘守缺,堅拒不肯考慮如實報實銷等的可能性呢?