【預算案.觀點】政府錄得結構性盈餘 應落實精準扶貧

撰文:香港01
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財政預算案公布在即,社會紛紛討論怎樣善用萬億元儲備、過千億元的盈餘。特首林鄭月娥近日稱來年開支「會較大膽」,「投資要有長遠效益」,財爺陳茂波也稱政府可更積極有為。高官放話開水喉,民間應一致要求政府動用儲備解決社會結構性問題。至於擴闊稅基等新措施,目標只能是促進財富再分配,一旦損害到夾心階層和基層的福祉,大可擱下再議。

財政司長陳茂波早前透露,本財政年度財政盈餘「相當高」。(資料圖片/梁鵬威攝)

錄得結構性盈餘 政府有錢不用

坊間預計本年度政府財政盈餘達1,600億元,再創新高。當不少國家憂慮出現赤字,香港卻為「結構性盈餘」煩惱。結構性盈餘來自兩方面,一是經濟繁榮下,依靠土地、房屋、金融財務的稅收豐厚。有別於一般印象,即賣地支撐政府收入,利得稅才是庫房「大戶」,在2016-2017年度佔24%,在 2015-16 年度更佔31%,是約30年來的高位。利得稅、地價收入、薪俸稅、印花稅和差餉合共佔 2016-17 年度政府預算收入約71%。

二是政府嚴守財政紀律,既高估開支又控制開支增長。當然,賣地、印花稅等收入波動,政府既難掌握經濟周期大勢,有時也難以預料地皮拍賣價格,政府制訂來年預算時會有偏差,因為低估收入,也就壓低了預算開支。

更關鍵的是司局長和高級公務員多年來盲信「小政府」管治理念,政府只承擔監管和推動市場的角色,又限制公營部門規模。回歸過後,政府搬出《基本法》第107條辯解,指「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」。公共開支佔本地生產總值的比例,長期維持在20%左右。

上屆政府聲稱,投放在社會福利、教育和衛生的開支增長顯著,以社會福利為例,經常開支由2012-13年的428億元,增至2017-18年度預算的733億元,累積增長71.2%,還有多項一次性紓困措施。然而,同屆政府成立了「長遠財政工作小組」,建議延續佔GDP20%的開支比例,並警告政府開支累積增幅遠高於政府收入及名義本地生產總值,更估算在人口老化下,最快於2028年用盡財政儲備,請求市民諒解開支要有節制。

其實,過往已經有不少評論反駁「儲備末日論」。例如上段提及的開支增長過快,是因為政府計算增幅時以1997/98年度做基算年。然而,如果由2004/05年度做基算年,即經濟復甦開始計算,收入增幅就會遠高於開支增幅,結構性財赤的假設就不攻自破。

林鄭月娥和陳茂波日前提示本屆政府開支會擴張,而前金管局總裁、現任行政會議成員任志剛的話,實應多加細讀。他去年指社會過往誤讀《基本法》第107條,嘗試脫下公共財政的金剛圈。任志剛尤其提及文句內的「『原則』不等於墨守成規;『力求』不排除力有不逮;『避免』亦不代表不能發生。」。他更提到當經濟增長速度太慢,便需要增加政府開支、減稅和作出赤字預算;而當經濟增長速度太快,便可以用相反的財政政策;此才是「財政預算與本地生產總值的增長率相適應」的真義。如此推斷,嚴守兩成公共開支上限,已非必要。

現時全港有逾1百萬名18歲以下兒童,當中有至少22萬名兒童活在貧窮線下,兒童貧窮率高達22.6%。(文雪萍攝)

貧富懸殊衝擊社會 精準扶貧調和矛盾

長期高收入配合長期低開支,造就了結構性盈餘。過去幾年,前財政司司長曾俊華多次有意無意錯估預算,市民逐漸不相信政府財政風險,而是有錢不用,令矛盾累積。最大的矛盾,莫過於貧富懸殊。政府即使多花了資源扶貧,貧窮人口仍然有百萬,2016年的堅尼系數達0.539,除稅及福利轉移後的數字仍高達 0.473,比不少國家高。這不是「愈扶愈貧」之過,而是沒有「精準扶貧」、「限富扶貧」。總的來說,政府在財會再分配的工作,仍然不合格。

首先,貧窮線不是政府滅貧政策目標和時間表,淪為學術統計。內地制定「精準扶貧」指標,盡量在2020年達致以「農業產業化、能源扶貧、鄉村旅遊、農村金融」等手段協助全國7千萬貧窮人口脫貧,並有巡查組督查進度。英國早年也承諾在2020年消除(eradicate)兒童貧窮,並正制訂多項政策和改革,增加他們的選擇。反觀香港,關愛基金固有一定成效,部份項目也屬恆常措施,但計劃仍然流於補漏拾遺,難為受助人脫貧。最近才推出的低收入在職家庭補貼,更因為資格嚴苛,乏人問津。

面對種種社會問題,有些能夠透過公共資源解決,而且愈早解決愈好。退休保障和免除大學學債就是例子。當周永新教授團隊推算其退休保障方案,到2041年也不會破產,政府仍然拒絕採納,只教人拖延安老防老進度,日後勞動人口下降,方案就難以再起動,為時已晚。另外,政府可以全面資助大學學費,減輕大學生生活負擔,改善他們的信貸質素,效果立竿見影。每年額外支出只是廿多億元左右,政府可以承受有餘

中大社會工作學系副教授黃洪指,申請低津對申請人的工作環境帶來不同程度的負面影響,有申請人為符合申請低津的工時要求,不惜加班以領取多400元的高額津貼,令休息及倍伴子女的時間減少。(資料圖片)

再分配之責也未做妥 切忌再向中產基層開刀

除了精準扶貧,還需限富扶貧,阻止貧富差距拉闊,尤其是限制少數富人和財團利用土地房屋謀取暴利,首要為落實房產增值稅,和恆常化俗稱「辣招」的打擊炒樓措拖。房產增值稅貌似激進,但其實有助社會為投資產品理性定價、拉近勞動和商品投資的回報差距的好處。政府可以豁免自用物業轉讓,以及減低長時間持貨的增值稅率,容許一定的商品流通市場,鼓勵長遠投資,同時制止高價謀利。

政府和金管局一直把樓市需求管理的措施定位為短期措施,在樓市平抑後會取消。政府倒不如把管理措施恆常化,長遠打擊非自住需求,以減低市場的不穩定因素,同時響應限富原則。

早前香港稅務學會針對擴闊稅基和減低財政收入波動性的建議。該會倡議政府適時引入間接稅或徵費,並不止於銷售稅、商品及服務稅和醫療徵費。

政府需要有穩定而足夠的收入,但絕不可在連財富再分配工作也未完成,就為了開徵新稅而向中產開刀,銷售稅就是其中之一。擴闊稅基不應跟再分配有衝突,除非把大部份民生物品服務也撇走(那就變成類似奢侈品稅),否則中產甚至基層也需多付銷售稅稅金,對沖財富再分配的效用。我們只應支持加強再分配功能,幫助中產基層紓緩經濟壓力的選項。

素來支持市場經濟的國際貨幣基金組織(IMF),去年10月也發表題為《不平等:財政政策可以改變》的文章,警告不平等問題日趨嚴重。該組織認為加強投放公共資源在教育和健康,累進入息稅是良策,甚至明言向土地房產徵稅「既均等和有效率」(equitable and efficient)。本屆香港政府聲言展現施政新哲學,即將發表的財政預算案,就是兌現承諾之時。