【適足居住權.倡議(一)】照顧夾心階層選擇權 增建中產公屋

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香港的私樓已上天價,跟從市場訂價的居屋也不見得便宜,一般公屋的入息門檻又非基層以外人士所能跨過,結果,夾心階層往往無所適從,不少人「被迫」上車,或者租住昂貴的私樓。對於這班無助的人,政府為何不廣建只供租住、適用於夾心階層的公營房屋?

事實上,現時香港也有三條「中產公屋邨」,它們分別位於哪裏?為何政府不願繼續發展?

駿發花園(房協網頁)

文章系列︰
一、照顧夾心階層選擇權 增建中產公屋
二、徙置大廈進化成公屋 再進化會是什麼?
三、「最小居住面積」可行 政府不能再拖

說起出租公營房屋,大眾一般會想到香港房屋委員會(房委會)轄下以「邨」命名的廉租公共屋邨,但其實香港房屋協會(房協)還建有一類為數較少的「乙類屋邨」,其租金較高,而且只供家庭申請租住。

現時全港共有三條乙類屋邨,包括北角健康村(重建)、油麻地駿發花園,以及荃灣寶石大廈,以健康村為例,其租金介乎$4,003至$7,359之間,遠較一般公屋為高,因此外界俗稱之為「中產公屋」。理念上,乙類屋邨單位是為入息水平稍高、卻又買不起私樓的家庭而設,是不少家庭最渴求的事物。

乙類屋邨租金。(房協網頁)

乙類屋邨申請資格。(房協網頁)

政府多年來不斷向大眾推廣自置居所(詳見後文),使不少人覺得「買樓」才是人生常態,「租樓」只是權宜做法,因此有人或會認為居屋已能照顧夾心階層,乙類屋邨實是疊床架屋。然而,到底要買樓還是租樓,應該視乎當事人的財政能力、需要,以至人生規劃,政府有必要確保大眾具選擇權;再者,市民將大部分積蓄與工資用於首期與供樓,變相壓抑了消費能力,這根本不利整體經濟發展(當然,受惠的則是地產商),遑論自身的財政自主權(為儲首期與供樓而喘不過氣,還能怎樣過活?)

那麼,明明「中產公屋」是已存在的事物,為何政府卻拒絕擴展計劃?

很多人都知道百老匯電影中心旁邊的屋苑名為駿發花園,但較少人知道那是香港為數不多的「中產公屋」。(資料圖片)

政府理由一︰政府不應干預私人市場

2009年,房協行政總裁黃傑龍向傳媒表示,有意興建新的乙類屋邨,幫助夾心階層覓得力能負擔的居所。不過,他在當時也明言,為免干預私人市場,即使真能獲政府准許興建新的乙類屋邨,單位數目也不會太多。儘管如此,政府還是擔心中產公屋會衝擊私樓市場,因此拒絕房協的建議,令計劃胎死腹中。2014年,房協落實分階段重建旗下的筲箕灣明華大廈,終於得到政府「原則上同意」劃出部分單位作中產公屋,但是單位數量不足1,000個。

就此,這種「政府不應干預私人市場」的思維,其實早就應該擺脫。須知道人皆有「住屋權」,聯合國經濟、社會及文化權利委員會早已將獲得「適足居所」(adequate housing)列為權利,其構成條件包括「可負擔性」(affordability)。據國際調查機構Demographia分析,香港已連續八年「榮登」全球最難買樓城市排行榜第一位,最新一年數據指,香港家庭要不吃不喝19.4年才能買樓,拋離緊隨其後的悉尼6.5年。香港的房屋是否具「可負擔性」?相信社會自有公論。

政府的存在意義與責任,在於重新分配社會資源;寄望自由市場能達致最佳供求平衡,不過是緣木求魚。「政府不應干預私人市場」只是學派教條,而非永恆真理,假如政府的不作為會令市民處於水深火熱,又或者政府的干預能帶來好處,為何政府還要執意抽身於市場之外?再者,誠如立法會房屋事務委會員副主席、民主黨尹兆堅所言,政府其實一直在干預市場︰「政府沒干預過市場嗎?那夾屋、綠置居、首置上車盤是什麼?政府本就理應適當地介入市場,假如應做而不做,令事情失控,或者令某些人得益,也是一種消極干預。」

假如政府的干預能帶來好處,為何政府還要執意抽身於市場之外?(資料圖片)

政府理由二︰不可影響「三年上公屋」目標

公屋「三年上樓」目標也是政府抗拒增建中產公屋的原因。公屋輪候冊上的一般家庭輪候時間已達4.6年,遠超目標,身兼房委會主席的運房局局長陳帆亦承認情況令人沮喪,更估計未來五年也難以做到「三年上樓」。在土地有限的情況下,若將部分可興建「一般」公屋的土地拿來興建中產公屋,必定會減慢「一般」公屋申請人的輪候時間,故政府一直不欲增建中產公屋。

這說法在平時自有其道理,但不適用於新發展區。舉例來說,倘若政府全面發展粉嶺高爾夫球場,那將是一個全新的社區(面積與荃灣市區相約),在此前提下,政府要思考的是如何在該處盡可能興建最多的公營房屋。當然,為平衡社區的居民階層分布,避免社區淪為又一「悲情城市」,政府不可能只建公屋,例如新界東北新發展區的公私營房屋單位比例便為6︰4。然而,從社區規劃的角度而言,若不想社區只有基層市民,政府大可以在新社區多建居屋和中產公屋,沒必要撥出太多土地興建私樓(港鐵站上蓋也可以建公屋,詳見〈【01倡議】港鐵站上蓋豈是發展商囊中物?〉)。

假如港鐵站上蓋也用來興建公營房屋,當可紓緩政府經常掛在口邊的「土地不足」問題。圖為日出康城。(資料圖片)

政府理由三︰影響私樓落成量

按官方數據,近年私人住宅單位的實際落成量一度追不上預期,因此政府也能以之為由,拒絕撥用更多土地興建公營房屋;然而,值得反思的是,私人住宅單位的建造目標是如何釐定的?前運房局局長張炳良在《長遠房屋策略》序言中表示,「公私營房屋供應比例為60︰40」,但這個比例是緣何釐定?為何不是65︰35,或者70︰30?回溯香港房屋政策發展源流,則可知政府重視自置居所(包括私人樓宇及資助房屋),實有其政治考慮。

1987年,政府發布重要文件《「長遠房屋策略」政策說明書》,訂明當局的目標包括「鼓勵住戶自置居所」,更大膽預計在2001年之時,公屋將會供過於求,因此應設法善用私人機構的資源;1997年,特首董建華發表第一份施政報告,聲言要在2007年底前,讓70%家庭擁有自置居所。回首過去,可知這些期許均告落空;然而,2014年公布的《長遠房屋策略》仍堅持要「協助中低收入家庭實現自置居所的願望」、「豐富資助自置居所的形式」,林鄭月娥政府亦建議將綠置居恆常化,並推出首置上車盤,政策可謂一脈相承。

香港大學城市及規劃設計系系主任趙麗霞教授認為,九七前後的政府極力推廣自置居所,其實是出於政治因素,她曾撰文分析指,「以按揭供款購置房屋或擁有一個具高重售價值的單位,均會令業主與社會連上某些利益關係,對過渡期的香港經濟將產生穩定的作用」,或可紓緩人才外流的問題。

但到了今天,政府依然重視推廣自置居所,根本並不明智。一來,樓價高不可攀,繼續鼓勵市民買樓,非但不能留住人心,反而令人覺得政府荒謬;二來,如上所言,推廣自置居所會壓抑市民的消費能力,不利經濟發展——當然,市民將大部分資金投放至房屋市場,最受惠的自是地產商。

樓價高企,為何政府仍執意推廣自置居所?有人認為,此策具政治意義。(盧翊銘攝)

政府理由四︰房委會與房協須自負盈虧

除了坊間慣言的「地價收益龐大」、「明益財團」外,房委會與房協頭上的「自負盈虧」金剛圈,也是政府推廣自置居所、不願廣建公屋的原因。房委會和房協一直要為興建及修維房屋自行籌措資金,故對它們來說,只租不賣的公屋可說是「虧本貨」,是以坊間有「居屋補貼公屋」的說法;若要求房委會與房協興建更多公屋(包括成本較高昂的中產公屋),可以想見,政府將以資金問題作擋箭牌。

然而,政府和社會都必須思考,假如我們同意「住屋權」是人權,那麼為何房委會、房協,以至市區重建局等公營機構均須自負盈虧?尹兆堅就認為,房委會「自負盈虧」的做法必須檢討,「現在是非常時期,要有非常手段。政府不是缺錢,為何不能『大手筆』解決?堅持自負盈虧,房委會只能『塘水滾塘魚』,再者,若向前追溯,房委會最初錢從何來?不也是政府注資?房委會曾經財困又是如何解決?也是政府注資。所以政府不應再用『假自負盈虧』作擋箭牌,而應更積極作為。」

事實上,政府在2014年已成立「房屋儲備金」,用來應付最新《長遠房屋策略》訂定的公營房屋建造計劃,現已滾存至788億元。政府願意未雨綢繆,誠為好事,但長遠而言,更應視建屋費用為政府的恆常開支,不能因費用高昂而輕言削減公營房屋建造量,或者千方百計推市民置業,使之長期背負樓債,又間接壯大地產商。

假如我們同意「住屋權」是人權,那麼為何房委會、房協,以至市區重建局等公營機構均須自負盈虧?(資料圖片)

以現時標準來看,前文介紹過的乙類屋邨,其申請門檻之高,其實也滿足不了夾心階層的需求;因此,若政府有意增建這類型的中產公屋,必須重新釐訂申請資格。但無論如何,政府應當增加租住公屋的階梯,讓市民有選擇租住公屋的權利,而非被迫置業。

特意為夾心階層提供租金較高、設施較佳的公屋,而非直接提升所有公屋的申請人入息及資產限額,好處是方便政府進行市區規劃(即上文提及到的「平衡居民階層分布」),也能滿足中產階層對生活質素的要求。不過,值得注意的是,不單是所謂的中產公屋,其實所有公屋均應提升品質,畢竟為市民提供「適切」住所,是政府的責任。未來的公共屋邨應該如何發展,當可從香港的公營房屋史找到啟發。詳見〈【適足居住權.倡議】徙置大廈進化成公屋 再進化會是什麼?〉


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