【議會改革.倡議(三)】政黨票是功能界別改革的出路?

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正如上一節提及,立法會改革除了行政管治同盟(政黨法)和立法會議會充權外,功能界別改革同是不可或缺的一環。顧名思義,功能界別的概念有如「職業代表制」,即不同行業的持分者能推舉出其代議士,就特定行業的利益在議會發聲。

隨着本港社會發展和主權順利回歸中方,功能界別這個「過渡性」的安排亦應盡快作出檢討。目前議會內部撕裂、議政效率低劣,某程度上是功能界別的選舉機制未能與時並進,充分體現「均衝參與」的原則。相反,功能界別更被冠以「小圈子選舉」和「保皇黨」之名,令人產生一種袒護政府的觀感,大大削弱政府和議會的認受性。

理順行政和立法機構關係膠着的底因

回歸到《基本法》的起草過程,了解目前制度設計的原意、演化及規範,探討未來港府在改革的空間和可塑性

制度設計的缺陷是當前議會失效的根本原因

【議會改革.倡議】專題

一. 行政主導既是原則 又是問題根源?

二. 改革須與充權同步進行 達權力再平衡

四. 區議會有名無實 充權可參考市政局

五. 法定機構職能存疑 改革提升存在價值

「功能組別」長久以來被詬病為「小圈子選舉」。(資料圖片)

功能界別的由來及其問題

功能界別的設立源於殖民地時期。1984年,港英政府欲逐步推行民主化的政制改革,發表了諮詢文件《代議政制綠皮書》,旨於建立一個「循序漸進地發展民選政府機關」的政體,建議最終於同年確立(見《代議政制白皮書 — 代議政制在香港的進一步發展》)。1985年,立法局試行間接選舉,當中12名議員便是由功能組別選出。

1992年,總督彭定康續推政制改革,建議在1995年的立法局選舉中新增九個功能界別議席(新九組方案),將組別議員數目增至30人,並提出修改選舉方法,由法團票改為個人票,大幅增加合資格選民的基礎數目,惹來中方強烈不滿。

不過,中方為安撫商界及專業界別對主權移交的不確定性,功能界別亦予保留至主權過渡後。姬鵬飛於1990年全國人大提交的報告內稱:「……兼顧社會各階層的利益,有利於資本主義經濟的發展,既保持原政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情况的民主制度」。

2014年七一遊行,民陣以「捍衞港人自主,無懼中央威嚇,公民直接提名,廢除功能組別」為主題,由維園行至中環遮打道行人專用區,民陣稱51萬人上街。學聯、學民思潮等組織在遊行完結後在遮打道預演佔中,最終共511人被捕。(Getty Images)

時至今日,社會愈來愈多聲音認為,功能界別的歷史任務已經完成,其選舉和存在僅是一個不公平的制度,理應及早廢除。首先,在議席分布上,功能界別選舉及其組成方式均未能體現「均衡參與」的原則。例如,在2016年的選舉中,教育界共有88,185名個人選民,但漁農界則只有154團體選民,但兩者各佔議會一席。相比之下,雖兩者的選民數目有明顯差距,但在議會內的分量(以議席計算)卻完全對等,使選民影響力未能反映於議席上,實屬有違均衡參與的原則。

再者,過去多年來功能界別的議員,總體都予人一種議政效率低劣的觀感,疏於參與草案審議的討論,加上界別議員的出席率亦遠低平均值,令人質疑其議員身份的作用。在2016-17立法會會期而言,雖在立法會大會中,議員平均出席率達90%以上,但在立法會財務委員會會議中,部分功能界別議員,如法律界議員郭榮鏗和會計界議員梁繼昌出席率僅有約五成,而鄉議局議員劉業強更只有27%出席率。然而,功能界別議員通常只會在涉及「業界利益」的議題上發聲,而其立場亦是偏袒行業利益。雖說功能界別議員是代表業界爭取利益,但其立足點非以香港的整體性為依歸,故未必能配合本港長遠的發展和規劃。

更重要的是,現今功能界別的角色已從「行業代表」,轉變為政府「保駕護航」的角色。誠如立法會前主席曾鈺成所形容,政府喜歡功能界別的原因,在於界別利益只得一個,不像其他直選議員一樣以香港的整體利益為考慮,令政府在游說界別議員時能更容易達成共識。正如上述討論指,分組點票機制有利政府方案通過(或反向地有利否決議員提案)。在關乎商界利益的議題上,如競爭法、勞工權益和商業行為規管等,在奇特的點票制度下,功能界別擁有投票上的絕對優勢,結果很可能會令法案向商界傾斜,忽視了普羅大眾的利益。

田飛龍(右)認為,應將人大「八三一」決定看作是香港民主發展的一個里程碑,而非「落閘」。(莊恭南攝)

功能界別改革的法理難關

在考慮功能界別的存廢時,法律條文是不容忽視的關鍵因素。《基本法》第68條雖列明,「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標」。不過,《基本法》內另有兩項條文令議員在落實「全面普選」增添不少掣肘。

一、《基本法》附件二有關《立法會的產生辦法和表決程序修正案》列明,「2007年以後香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序,如需對本附件的規定進行修改,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。」換言之,即使未來政府有決心推行「全面普選」,並能凝聚社會各界共識,其法案亦須得到現有的功能界別議員支持,大增改革難度。

二、人大在2014頒布的《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》(八三一決定)內列明,行政長官和立法會普選的先後次序:「香港社會各界集中精力優先處理行政長官普選問題,從而為行政長官實行普選後實現立法會全部議員由普選產生的目標」。可是目前各界對行政長官普選辦法仍未有任何共識,間接令到任何立法會產生辦法的修改變得遙不可及。

7名民主派功能組別議員組成的「專業議政」與林鄭會面。(江智騫攝)

功能界別改革可以「政黨票」作藍本  

至於長遠如何處理功能界別存廢問題,社會各界尚有不同意見。在「普及和平等」的大原則下,政府可參考德國或台灣議會選舉的「政黨票」,逐步提升功能界別的認受性。政黨票除了能增加基礎選民的數目外,亦能廣納持不同政見的政團走進建制內,緩解社會二元對立的氛圍和政黨碎片化的困局。

在德國聯邦議會選舉中,地區議席和政黨議席各佔總議席一半;每位選民共有兩票(像目前「超級區議會」選舉),一票可投給所屬選區的「個別」候選人,另一票則可投給心儀的政黨。

在分區議席上,每區得票最多的候選人會當選;而在政黨議席上,議會內一半議席會按照「比例代表制」分配,以既定比率計算出所得「政黨議席」後,減去該政黨所得的地區選席。假如有出現餘額(政黨議席 > 地區選席),將由政黨參選名單填補議席。假如為負數(政黨議席 <  地區選席),則不需要放棄地區議席。在政黨票的投票機制中,進入議會門檻為5%得票率,席次量按得票比例分配。此得票率門檻是二戰後所設立的過濾機制,目的是防止極端主義小黨能輕易地進入議會。

台灣立法委員選舉制度亦與德國的制度甚為相似。目前台灣的立法委員共有113席,當中分為三組,73席由分區選出(得票最多者勝)、6席為原住民議席,而另外34席則以政黨票不分區作統一選舉。相同地,台灣的政黨票也用比例代表制點票,若某黨得票數逾3.5%,可依照比例得到「政黨補助款」;而總票數須超過5%才能進入議會。而餘下的議席將在扣除沒超過5%的政黨票總數後,重新計算剩下票數的百分比分配席次。台灣的政黨議席不會像德國一樣,反過來影響分區選舉的議席分配。

若未來議會改革以政黨票作為基礎藍本,重塑功能界別選舉及議席分配方法,能解決目前功能界別的詬病。首先,政黨票能維持功能界別的設立原意,廣納各界別代表進入議會。不過目前功能界別的代表是由行業推選,若改為全面普選,專業人士未必有足夠能力、時間和選舉經驗,以應付龐大的選舉工程,同時亦大大限制專業人士參與議會選舉的誘因。故此,推行政黨票能提升他們從政的誘因,透過加入相同理念和背景的政黨,走進議會。

目前功能界別的代表性存疑,其議席分布未能隨本港的經濟結構而改變,正如漁農業式微和資訊科技行業急速擴張等,令議席分布未能充分反映現時的經濟和社會狀況。由於政黨票是由全港合資格選民票選出來,議員不只需要顧及個別行業的利益,更須兼顧全港的整體發展,令議政質素更加宏觀,提升政策的整體性,同時亦能解決該界別長久而來認受性不足的問題。

再者,由於政黨議席的分配是跟據比例代表制而行,得票門檻有利於資源較少的政黨走進議會,吸納更多不同派別的聲音到議事廳,避免小黨因選舉失利而走上「街頭政治」,減輕政治碎片化的問題。

誠如上述討論,當前議會失效是制度上的先天缺陷所致,泛民議員在無計可施下,才會以拉布拖垮議會運作。在理順議會困局時,政府必須拿出巨大的勇氣和政治資本,解決《基本法》內有關功能界別存廢和議會充權兩大難題,才能令立法會真正發揮「代民議政」的作用。在考慮議會改革時,政府可將前章提及的政黨法、議員充權和功能界別改革以一個「組合」形式推出,這才不會破壞《基本法》內行政主導所隱含的權力分布,又能真正回應到立法會內直選議員的訴求,平衝各方利益。

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