【原居民.倡議(二)】免差餉、交廉地租 也是新界人傳統權益?

撰文:香港01
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《基本法》第四十條明言,「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」,這是前新界鄉議局主席劉皇發擔任基本法起草委員時的爭取成果,也是新界原居民視作護身符的一道法律條文。然而,先不論有多少原居民正享受的「傳統權益」配得上「合法」一詞,更重要的是,存在不等於合理,假如《基本法》的含混寫法導致特權階級出現,最合理的處理方法,當是藉釋法消除含混曖昧之處,甚至借修法一勞永逸地解決問題。

【原居民.倡議】專題
一、新界村民的父系後裔 機緣造就的世襲特權
二、免差餉、交廉地租 也是新界人傳統權益?
三、生帶丁權 死可永葬 蠶食公共資源的傳統
四、鄉委會與鄉議局 豈止小圈子組織?

查考本港差餉和地租制度,可發覺原居民獲厚待。(差餉物業估價署網頁)

前文指出,「新界原居民」純粹是港英政府基於政治考量而造就的特殊身分,而他們卻是基於這個身分享受了多很多特殊的「傳統權益」。到底何謂原居民的「傳統權益」,《基本法》語焉不詳;不過,在1986年,基本法諮詢委員會與基本法草委劉皇發在「新界原居民權益研討會」交流後,歸納出鄉紳所述的「現有權益」共八點,包括︰1)原居民村落遭受搬遷時應有特惠補償;2)新界鄉村屋宇可獲豁免差餉;3)原居民土地只交惠優地租;4)遺產只可由男丁繼承;5)生活習俗及文物受保護;6)丁權;7)山邊殯葬權;8)鄉議局及其成員的地位。

這些傳統權益是否「合法」?它們為原居民帶來什麼優勢?以下將按相關權益的複雜程度,由淺入深逐點分析。

「權益」1︰原居民村落遭受搬遷時應有特惠補償

根據現行的「新界搬村政策」,假如政府需要收地以進行工程,受影響且擁有屋地的原居民,或在戰前(1941年12月25日前)已一直擁有或「通過繼承」而擁有屋地的非原居民,可獲鄉村遷置。當局會按實際情況提供以下其中一種補償︰1)搬入政府建造的遷置屋宇;2)一幅屋地加一筆建屋津貼;3)等同遷置屋宇十足市值的現金「屋宇津貼」。

此外,政府又設「遷移墳墓、金塔和神龕的特惠津貼」和「躉符(一種宗教儀式,用來降低工程對風水的影響)費用的特惠津貼」,同樣是為原居鄉村及原居民而設(前者亦適用於漁民)。無可否認,任何人因工程而受影響,均應得到補償,政府願意設立各式各樣的特惠津貼,當然合乎情理,但問題是,為何要加入「原居民身分」這道申請門檻?若說這些工程通常對原居民影響最大,也毋須特意訂明津貼只適用於原居民,故說到底還是一項傾斜政策。

《收回和清理土地的特惠津貼》列出了原居民可享的特惠津貼。(地政總署網頁)

「權益」2︰免差餉

差餉一詞源於「差役餉項」,始於1845年,意思是用以維持警隊開支所需的款項,計算方法是將每幅土地、每間樓宇或建築物的「每年估值」乘以一個由政府釐定的徵收百分率。後來政府又徵收「街燈餉項」和「食水餉項」,及1867年,《差役餉項及街燈餉項條例》列明「自本條例生效開始,分開評估的差役、街燈及食水餉項,將合併為單一稅款來徵收」,由是觀之,差餉的原意是用來支撐公共服務。

1935年,隨着新界地區(尤其元朗、大埔、荃灣)逐漸發展,某些都市化地區已獲提供街燈照明、道路維修、渠務設施、食水供應和垃圾清理等服務,政府遂將差餉的適用範圍擴展至部分新界地區。但為減免新界原居民的抗拒情緒,擴展差餉徵收地區的進度非常緩慢,到了1988年,政府才在新界所有地區徵收十足份額的差餉。

《香港差餉稅收歷史》書內有不少重要歷史圖片。(差餉物業估價署網頁)

時至今日,《差餉條例》第36條列明可豁免差餉評估的物業單位,例如農地、某些新界建築物、宗教物業等,而條例同時賦予行政長官豁免個別物業單位繳交差餉的權力,至於有何豁免準則,法無明文;惟1992年行政局訂下了只有原居民或其直系親屬自住村屋方可豁免差餉的規矩,至今依然,且明見於民政事務總署編製的「新界村屋豁免繳交差餉申請表」。至於政策背後有何合理性?恐怕還是那個常見但不合理的遁辭——「傳統」。事實上,《香港01》記者向民政事務總署查詢,對方也不能解釋,只能複述政策內容。

「權益」3︰免新地租

在英殖時期,香港所有土地都屬於英國(the Crown),而九七後,《基本法》訂明「香港特別行政區境內的土地和自然資源屬於國家所有」,所謂土地業權人只是向政府租借土地,因此不論是九七前或後,業主都要繳交地租(現在部分港九地區繳交的仍然是地稅,那是因為相關契約乃在《中英聯合聲明》生效前獲批)。

新界原居民可於九七後繳交原來的優惠地租,明訂於《中英聯合聲明》附件三。(視覺中國)

根據《地租(評估及徵收)條例》,從1997年7月1日起,大部分地段的承租人均須繳交應課差餉租值的3%,作為地租。然而,根據《中英聯合聲明》附件三和《基本法》第一百二十二條,舉凡舊批約地段(英人初接管新界時,大規模測繪新界土地並查察業權,將相關資料記錄於「集體官契」,該21萬幅土地便是舊批約地段)、鄉村屋地、丁屋地和類似的農村土地,如該土地在1984年6月30日或以後是由原居民承租,便只須繳交原來的「象徵式優惠租金」(差餉物業估價署用語),而非應課差餉租借的3%。由此可見,原居民可繳交優惠地租,乃獲《基本法》「授權」,但為何只有這個群體可有此優待?法律條文已不能看出端倪,但這其實是鄉議局在1980年代《中英聯合聲明》簽定前向中方「成功爭取」而來的成果。

眾所周知,鄉議局在九七前已是中方的統戰對象。1983年,中國政府邀請新界人士組團到訪大陸,與國務院僑務辦公室主任廖承志會面,討論香港前途問題;翌年,鄉議局即向港英政府表示,英國應將香港交回中國。1984年3月,鄉議局將《維護香港安定和繁榮之具體意見書》上呈國務院港澳辦主任姬鵬飛,其中第22條意見為「保留香港人民之私有財產、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯」,當中有註釋道︰

九龍界限街以北新界原居民在1898年相傳至今的私有房屋、土地,應享有永遠業權,每年按照現時的繳交地稅法繳交地稅。
鄉議局《維護香港安定和繁榮之具體意見書》

同年7月,鄉議局又發表《1997年後香港九龍新界土地及房屋政策意見書》,當中謂︰

凡在界限街以北的新界「集體官批」的土地及房屋(即1898年前相傳至今者),應可免補地價,恢復原有的永久擁有及使用權。
鄉議局《1997年後香港九龍新界土地及房屋政策意見書》

鄉議局重提「永業權」,其邏輯顯然就是,既然殖民統治日子已過,新界的土地制度應當回到英治之前,也就是清朝的做法,屆時新界地主應可享永業權,而非從政府手中「租借」土地;當然,任何人都知道,不論是中國大陸抑或香港特別行政區,也不可能承認土地是由業主擁有,故以「特惠地租」代替永業權,大概就是折衷的做法。

已故「新界王」劉皇發為鄉議局爭取了許多政治權益。早年在出任基本法起草委員時,極力爭取將保護新界原居民的「合法傳統權益」寫進《基本法》。(資料圖片)

換言之,今天原居民專享的特惠地租,是政治協商而來的成果,而非理所當然的自然權力。這基於《基本法》第一百二十二條的特權,顯然和《基本法》第二十五條「香港居民在法律面前一律平等」矛盾。至於這個矛盾應該任由它繼續存在,抑或藉釋法化解,社會必須慎思。

「權益」4︰遺產只可由男丁繼承

這裏所指的是沒有遺囑的情況,而根據《新界條例》第13條,法庭處理有關新界土地(按法律定義,「土地」還包括房屋、產業權益等)的法律程序時,有權認可並執行「中國習俗或傳統權益」,而基於中國傳統習俗,確係只有男性才能繼承土地遺產,這就對女性非常不公。

前立法局議員陸恭蕙當年極力爭取新界女性的遺產繼承權。(資料圖片)

對此,在前立法局議員陸恭蕙推動下,政府於1994年通過了《新界土地(豁免)條例》,以後法庭在按《遺囑認證及遺產管理條例》和《無遺囑者遺產條例》處理新界土地時,可不受《新界條例》第II部限制,最重要的一點就是法庭不用認可及執行中國習俗或傳統權益,故女性也可以繼承遺產。不過,必須注意的是,《新界土地(豁免)條例》又訂明凡是以宗族、家族或堂名義持有的新界土地,依然按舊習處理,與女性絕緣;《性別歧視條例》也列明「作為關於新界土地並授予男性原居村民的利益的依據的政府政策,而產生的男性與女性之間的待遇差別」,不屬性別歧視。

當年新界鄉議局非常反對修例,並堅守祖堂地不能落入女子手中的底線,原因是男性原居民的女兒出嫁後不一定是原居民,若由她們繼承土地,那麼能接受優待(免如繳交優惠地租)的原居民土地便會愈來愈少。故可以說,他們堅稱歧視女性的習俗為「傳統權益」,是為了「宗族」的經濟利益。

上述四點都是比較容易察覺到的權益,而且都屬於較為表面的一類,也就是原居民可享受較多的經濟利益罷了。然而,原居民的特權,又豈止於此?要進一步認識「新界原居民傳統權益」對公共資源的蠶食,必須看〈【原居民.倡議(三)】生帶丁權 死可永葬 蠶食公共資源的傳統〉

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