【委內瑞拉】奇怪憲法容許外國介入 R2P原則應慎而行之

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自反對派領袖瓜伊多(Juan Guaidó)於一月初自行宣誓就任委內瑞拉總統,進一步激發該國的政治亂局。一方面,瓜伊多寄望借助美國之力,煽動政府軍叛變,試圖推翻現任總統馬杜羅(Nicolás Maduro);另一方面,馬杜羅成功鞏固軍方的支持,續任國家元首。在政治死局看似無日無之時,美國國家安全顧問博爾頓(John Bolton)月前卻暗示軍事干預的可能性,並強調「所有選項都在桌面上」。

可是,觀乎政局的發展,軍事干預的最大支持者實非屢屢出手干預拉美諸國的美國,而是有意調用委國憲法支持外國介入的反對派。儘管委國的民生困局或算是支持干預的上佳理由,惟稍一不慎,更會使委國變成「利比亞2.0」,釀成內戰。

瓜伊多(左圖)1月自行就任委內瑞拉臨時總統,之後展開推翻馬杜羅(右圖)的行動。

奇怪的憲法:竟有國家憲法容許外國勢力干預?

當馬杜羅在二月下旬決意關閉與巴西接壤的邊境,不讓人道救援物資入境後,支持外國勢力介入就成了強硬派的選項。例如,議會的強硬派別Bloque 16 de Julio已開始四出遊說動用憲法第187條(第11點),並得到了政黨Vente Venezuela主席Maria Machado的支持。兩者皆認為動用該條款,可使國際社會應用「保護責任」(Responsibility to Protect,R2P)的原則,使外國干預合法化,防止危害人類行為在當地發生。同樣地,首都加拉加斯的前市長Antonio Ledezma亦有發文,支持「人道主義干預」。

委內瑞拉憲法第187條(第11點)列明,國民議會有權力授權委內瑞拉軍方進行境外任務,或外國的軍事任務在境內執行。

特朗普在二月初發布的《國情咨文》,藉委內瑞拉危機借題發揮,呼籲美國人「警惕」社會主義的落地生根。(Getty Images)

雖說為瓜伊多背書的利馬集團已表明,委國的權力過渡不應涉及使用武力,惟瓜伊多的立場卻傾向支持動用該條憲法。3月9日,瓜伊多向支持者表示,他會在「時機成熟時」援引憲法第187條;3月27日,他稱該法「當然」是反對派在鬥爭的選項之一。雖然他在同場指出授權外國軍隊干預「不能草草決定」,但其言論確有莫大的詮釋空間。

排隊購買食物已成為委內瑞拉人的日常考驗,為了買到需要的藥品要輾轉數間藥房和醫院,現時還要親自在河流提取生活用水。超過300萬人被迫移民他鄉,留下來的民眾唯有繼續掙扎,在難得的喘息片刻尋找快樂。(路透社)

可是,援引憲法第187條的關鍵問題,是現時委國的局面是否一場不能不干預的人道危機。據聯合國的資料顯示,直至去年底,該國有370萬人營養不良、280萬人需要醫療援助、17%的貧困人口未能獲得安全飲用水,但這些數字又可否用以正當化外國勢力干預呢?須知,以國會之名「邀請」外國勢力介入內政,儼如打開潘朵拉的盒子,不但使國家主權蕩然無存,惹起公憤,更會衍生不少後續爭議——例如:如何介定甚麼情況可授權外國軍隊介入、如何選擇請求介入的國家、甚麼才算是「任務完成」、事後如何調解國內水火不容的勢力等。上述問題若處理不善,小則使憲法成為政客們爭權逐利的工具,大則使委國成為利比亞的翻版,不但無法緩解民生之苦,更會把國家拖入內戰。

近年隨着經濟嚴重衰退,通脹持續,民生大受影響,委內瑞拉人幸福感直線下降。根據聯合國公布的2019年《世界幸福報告》,委內瑞拉降至第108位,比2018年的102位更低。(路透社)

利比亞前車可鑑 R2P已成大國逐利的工具

所謂R2P,其實是近代國際法的道義責任。兩次世界大戰後,雖然國際治理機構漸成氣候,惟20世紀中、後期仍可見到大規模人權侵犯的暴行,如盧旺達大屠殺、波黑的斯雷布雷尼察大屠殺、‎柬埔寨赤柬大屠殺等等,這都使國際社會開始反思,如果某國政府無力保護受侵權的人民時,國際社會該如何應對。因此,2005年聯合國的會議中,各國國家元首和政府肯定和通過了「保護人民免受種族滅絕、戰爭罪、族裔清洗和危害人類罪的責任」,而R2P的三大原則包括:一、每個國家皆有保護其人民的責任;二、國際社會有幫助各國保護其人民的責任;及三、當某國明顯無法保護其人民時,國際社會有保護該國人民的責任。

利比亞:哈夫塔與卡達菲曾於1960年代推翻利比亞國王,後來因遭出賣而決裂。最終卡達菲統治利比亞逾40年後被哈夫塔帶領的反對派軍隊推翻。(Getty Images)

不過,原則歸原則,當R2P實際應用到利比亞時,卻弄巧反拙。2011年,聯合國安理會通過了《第1973號決議》,當中除了決定在利比亞設立禁飛區,以「幫助保護平民」,也列明為保護平民免遭襲擊,授權國有權「採取一切必要措施」。結果,英、美、法三國出兵干預利比亞後,雖然協助了武裝份子推翻卡達菲(Muammar Gaddafi)政權,卻製造了權力真空,群雄割據,及後更演變為內戰,創造出一場真正的「人道危機」。

R2P把人道主義置於最高原則的原意雖好,惟執行上仍未離開大國間的功利計算。從一批解密電郵可見,北約出手干預利比亞的主要動機之一,是要阻止利比亞制定以黃金作本位的貨幣,以保持美元和歐元的市場地位;而法國前總統薩爾科齊(Nicolas Sarkozy)的目標更為赤裸——包括爭奪利比亞石油、確保法國的地區影響力、增加個人威望、展視法國的軍事實力,並且圍堵卡扎菲,而「人道」二字亦未見蹤影。敢問,一眾西方國家在執行R2P任務時,仍以現實政治的眼光思考對策,當人道主義也能忘記時又怎能「幫助保護平民」呢?

利比亞:哈夫塔領導的軍隊直迫的黎波里,聯合國呼籲透過對對話解決問題。圖中為親的黎波里政府的軍用車輛在城內戒備。(路透社)

從利比亞一例可見,即使反對派成功援引憲法第187條,其結果大多都會把國家推向萬劫不復之地。雖然人道主義應為政策的指導原則,惟不少國家仍為了滿足一己私利,打着R2P的幌子,把戰爭強加於他國的人民,其實也早已背棄R2P的理念。同時,美國在冷戰時期對智利、巴西、哥倫比亞、古巴、烏拉圭等國干預行動而造成的惡夢,相信委國人民亦未敢忘記。儘管現時委國的政局陷入僵持,苦無出路,但可以肯定的是,援引憲法第187條將會是眾多壞選項中,最壞的選項。



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