【港版國安法】訂立日落條款 完成23條後移除出《基本法》

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全國人民大會周四(5月28日)將決議,將授權全國人大常委會制定香港國家安全法,社會不無爭議。其實,這次中央立法原本是可避免的,香港社會的憂慮也是不必要的——若然香港政府已履行憲制責任,就《基本法》第23條自行立法的話。如今中央既已決定出手,人大常委會可加入日落條款,表明在香港就《基本法》第23條立法後,此「港版國安法」將移除出《基本法》附件三。此舉既能增加社會對是次立法的信心,也能推動香港盡快履行第23條立法的憲制責任。

《基本法》要求香港特區第23條自行立法,本是「一國兩制」的體現。維護國家安全乃一國之需,香港自行立法為兩制之異。惟香港政府自2003年立法觸礁後,17年來均未再推動立法工作,對此憲制責任視若無睹。加上香港實際形勢近年已起變化,中央這番出手,無疑非最好選擇,但亦如立法會前主席曾鈺成所言,為情理之中。

「港版國安法」非不可逆

全國人大授權全國人大常委會制定香港國家安全法,將透過列入《基本法》附件三在香港實施。《基本法》18(3)條亦列明,全國人大常委會可對列於附件三的法律作出增減。既謂「增減」,即中央在香港實施「港版國安法」,在法理上並非一項不可逆操作。事實上,在1997年全國人大常委會將《中華人民共和國國徽法》增列在《基本法》附件三同時,便刪去了《中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令》,可見此乃正常做法,早有機制訂明程序。

在性質上,日落條款常用於需特事特辦的情況。例如去年政府動議修訂《逃犯條例》,不少人要求訂明修例在指定時間失效,只用於將涉嫌謀殺的陳同佳移交至台灣。這樣既能滿足即時的引渡需要,亦能讓修例工作再從長計議。又例如政府在2月因應新冠病毒疫情,根據《預防及控制疾病條例》訂立《強制檢疫規例》及《披露資料規例》,兩條法例當時均訂明於5月7日午夜失效,即法例生效三個月。

全國人大常委會將草擬香港國家安全法,並列入《基本法》附件三。政協常委唐英年表示,市民可以向人大常委譚耀宗表達意見。(資料圖片/張浩維攝)

因應形勢變化移除出附件

全國人大常委會替香港制定國家安全法,既是依照香港實際情況的不得已之舉,香港特區日後就《基本法》第23條自行立法,健全保護國家安全的法律機制後,屆時的香港實際情況必然會改變,甚至「港版國安法」再無需要在港實施。因此,全國人大常委會可以在「港版國安法」內文訂立日落條款,或在完成立法後,在將「港版國安法」列入《基本法》附件三的決定中,列明在香港特區就《基本法》23條完成立法後,「港版國安法」將自動移除出附件三。

事實上,全國人大授權全國人大常委會立法的決定中,也沒排除「港版國安法」可被日後必須進行的《基本法》第23條本地立法替代,已是保留了此項全國性法律可因應形勢變化而中止實施的可能。加上《基本法》第23條本質上就是國家安全立法,理應可與是次「港版國安法」對應,在自行立法後可充份銜接。而依照《基本法》第17條,香港特區的立法須報全國人大常委會備案,全國人大常委會可發回不符合《基本法》的法例及使之失效,相當於對日後香港自行制定的國家安全法具審查權。故此,香港特區若能完成《基本法》第23條立法,理應同時已健全了香港維護國家安全的法制。

增加互信、克服挑戰

這次由中央替香港立法,絕對不是理想情況,對任何一方而言皆不是。對於問題的根源之一,即《基本法》第23條立法延宕多時,香港社會是時候正視。全國人大常委會就「港版國安法」列明移除機制,以香港自行立法為條件,不但能促進社會對國安法的信心,亦可以鼓勵香港特區盡快自行立法,以適切香港法律體制的方式履行憲制責任。以香港自行立法為目標的機制,將促進中央與香港良性互動及增加互信,也能讓「一國兩制」克服這次香港回歸23年以來的最大挑戰,對中央、香港及「一國兩制」均有利。



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