中九龍幹線收不收費？事情不是那麼簡單

中九龍幹線將於今年年底落成，可以準備通車。這條全長約4.7公里的幹道將連接油麻地交匯處與九龍灣及啟德發展區，有望紓緩九龍中部的交通擠塞。運輸及物流局局長陳美寶近日透露，隨着政府檢討隧道收費，中九龍幹線很可能向使用者收費，「做到交通管理之餘，亦可達到收回成本的原則」，有立法會議員因而質疑違背初心。畢竟政府早期曾表示無意收費，爭取撥款時亦未提及收費方案。

毫無疑問，中九龍幹線的建造成本不菲，核准工程預算超過420億元。造價較高的部分例如62億元的啟德西工程、62億元的中段隧道工程以及近57億元的大樓及機電工程，包含了建造隧道（地下挖掘及海底沉管）、重置受影響公共設施等。為管理工程成本，政府的項目策略及管控處已按照「目的為本、實而不華」的原則審核估算，惟逾420億元的成本由政府的基本工程儲備基金支付，相當於由賣地收入來「埋單」。政府希望收回成本，或許可以理解。

基建財政可以有另一種模式？

經常被拿來跟香港比較的新加坡，十多年前也有濱海高速公路（MCE）耗資約43億新元，以全長5公里計算相當於每公里成本接近50億港元。雖然比起中九龍幹線的每公里約90億元，MCE仍然便宜得多，惟其資金主要來自當年政府預算和收入，始終是龐大負擔。但值得留意的是，到了近年的南北交通廊道（NSC）——全長21.5公里、預算達74.7億新元的項目——新加坡改以《重大基礎設施政府貸款法案》（SINGA）融資，創新了財政模式。

新加坡政府於2021年有見未來15年將面臨大型基建支出的「小高峰」，預計年均發展支出將佔GDP的5%，財政收入又預期不可以大幅度增長以支付基建開支，因此決定重啟借貸。SINGA的核心理念是實現「代際公平」，將基建成本攤長多年來承擔，而非集中於興建期間的納稅人。加上新加坡政府的財政儲備要用於投資產生回報，設立基建借貸機制更具財政效益，900億新元總借貸上限、每年50億新元利息上限又可確保財政紀律，具可持續性。

更廣義的財政與回報觀

更重要的是新加坡實行電子道路收費系統（ERP），收費水平視乎交通需求管理。在SINGA模式下，基建成本既由政府未來的整體財政能力承擔，所以完全不用依賴幹道收費來償還貸款。當我們在考慮「收回成本」的同時，新加坡對「回報」的理解是從廣泛的社會經濟效益來衡量。

若說「收回成本」，香港最典型的例子莫過於BOT（建造-營運-移交）模式。不論是西區海底隧道抑或大欖隧道，我們都可以看到營運商為了收回成本，將收費水平提得過高，結果未能充分發揮交通分流作用。這是為什麼政府在5月底終於接管大欖隧道之後立即大幅下調收費後，以紓緩屯門公路在繁忙時間的塞車情況。如果我們側重於收回成本，交通基建可能因收費門檻而未被充分利用，違背了作為「公共財」、為社會整體帶來效益的初衷。

基建財政模式的深層改革

大型基建誠然不可以不惜工本，但「成本」不一定要孤立地只看單一項目的盈虧。像新加坡模式那樣，政府可以整體財政能力承擔成本，攤分多年償還貸款。至於何謂「回報」，也不一定只是以金錢計算的成本，還可以包括對經濟生產力、社會宜居程度、環境質素以至競爭力。這些廣義的社會效益難以像工程成本那樣量化，卻是政府應該具備的宏觀而完整視野。

由此可見，中九龍幹線的問題核心不在於應不應該收費，而是為了什麼而收費以及怎樣收費。政府日前終於收回大欖隧道，正好反思BOT模式所象徵的「收回成本」思維。事實上，如果收費水平令到使用者卻步，這只會令中九龍幹線無法發揮疏導交通的潛力，就連局長也表明收費水平要視乎交通需求而調整，這意味在制定幹道收費的時候，交通分流始終才是最重要因素。新加坡正在推行的ERP 2.0系統採用衛星定位技術，可以根據不同時段及地點的交通流量和車速定期調整收費，從而有效疏導交通，令基建發揮最大的社會經濟效益。比起檢討個別隧道的收費水平，香港顯然更須改革交通基建的財政模式，並且引入延宕已久的電子道路收費計劃。