01多聲道|優化長者醫療券 堅守計劃初心

撰文:01多聲道
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長者醫療券實施超過十年,雖然社會主流對計劃反應正面,但是坊間不時有聲音認為措施仍有改善空間,故提出增加金額、容許夫婦二人共用一個醫療券戶口、擴大使用範圍甚至推出兒童、婦女醫療券等訴求。然而,相較於以上的意見,長者醫療券的最大問題,是未能實現推行有關政策的目的和原意。

來稿作者:黃遠康

不少人以為醫療券的目的,就是為了減輕長者的醫療開支負擔。然而,翻查政府文件及紀錄,便會知道事實絕非如此。

醫療券非為減輕長者開支
推動基層醫療服務方為重

參考首次提出推行醫療券的2007至08年的施政報告,文中便清晰地提到醫療的目的是「要回饋長者,令他們可更自由在自己所屬的社區內選擇各類型的基層醫療服務,減少輪候‥‥‥與家庭醫生建立持續照顧的關係,以加強健康保障」。此外,在2008年4月食物及環境衛生局呈交立法會衛生事務委員會的文件中,亦再一次解釋醫療券的原意是「加強對長者的基層醫療服務‥‥‥選擇最切合他們需要的私營基層醫療服務」,「從而減少對公營醫療服務的依賴,間接令其他需要公營基層醫療服務的市民受益」。

概言之,醫療券有三個重要的目的。第一,讓長者在資助下能夠選擇私營基層醫療服務,避免因為輪候時間過長而延誤病情;第二,因為有私營基層醫療作補充,例如家庭醫生等,所以更能預防惡疾及保障健康;第三,由於長者在醫療券下較多使用私營服務而減少對公營服務的需求,政府能夠集中資源在更有醫療資源需要的病人身上。至於減輕長者醫療開支負擔,只不過是這項政策衍生的效果,而不是它的原意。

醫療券成效未如理想
公營系統仍飽受壓力

可是,經歷十多年的發展,醫療券的發展並未達到政府當初推行的目的。雖然醫療券由2014年起成為恆常性計劃及金額增至每年$2,000,但是公營醫療服務的負擔仍然有增無減。以公營基層醫療求診人次為例,2015-16年度65歲或以上人士總求診人次超過240萬,佔該年服務總量約39%;到2019-20年度更加突破260萬人次,佔全年服務總量44.4%。這些數據說明長者對公營醫療機構服務的需求依然不斷增加,且成為其中一個最主要的受惠對象。即使有醫療券的資助,亦不足以改變他們傾向使用公營醫療的習慣。

另一個能夠顯著說明情況的例子就是專科門診人次,2015-16年度的總求診人次高達731萬人次,而其中65歲或以上人士的使用服務人次就有259萬,佔35.5%;而2020-21年度的總求診人次則有747萬人次,當中65歲或以上的長者使用服務次數達305萬,佔40.8%。由於求診人次居高不下,絕大部分專科服務的新症輪候時間都不斷延長,比較2014-15年度與2021-22年度的數字,外科的新症輪候時間中位數由30星期,上升至超過40星期;眼科的新症輪候時間中位數由51星期,延長至平均60星期以上;耳鼻喉科的新症輪候時間中位數為32星期,延長至平均約50星期,其中有聯網更高達94星期!以上的數字再次證明,醫療券對改善公營專科服務的輪候時間沒有幫助,公營醫療資源仍然非常緊張,且有惡化的趨勢。

另一方面,長者在使用醫療券的習慣上亦與政策原意和期望有落差。正如上述,醫療券的其中一個最主要的目的,就是讓長者使用更多私營基層醫療服務,以及尋找適合的家庭醫生以建立長遠而穩定的關係,以便預防病症和及時治療或舒緩身體毛病。不過,雖然長者使用私營基層醫療服務的頻率明顯增加,但是建立家庭醫生及利用醫療券作預防及護理病患之用的市民仍然屬於少數。由食物及衛生局在2019年發佈的《長者醫療券計劃檢討報告》中的統計數據顯示,在所有使用醫療券申報個案之中,只有13%的求診原因與預防性護理有關,而使用私營的康復性護理服務的更只有5%。即使是計算曾經使用相關服務的長者人口比例,以2017年的數字而言,利用醫療券作預防性護理及康復性護理的長者亦分別只佔整體人數的36%及12%。

無疑,醫療券有助減輕長者的醫療負擔,鼓勵他們向私營機構求診,例如2009年,每名長者每年使用醫療券求診的平均次數只有0.62次,而在金額增加和應用的意識和範圍日趨普及下,次數便大幅提升至2015年的3.45次。然而,雖然長者對於公營醫療的服務仍然有增無減,每名長者平均每年的求診次數,包括急症室服務、普通科門診等,就由2009年的5.81次上升至2015年6.38次。如果進一步深究這些數字背後所反映的服務使用模式,便會發現超過3分2的長者都是將醫療券用於應付偶發性疾病的治療,例如感冒、發燒等等。同時,愈來愈多長者選擇向多於一名求診,而不是指定一名家庭醫生以便監察其身體狀況。在2009年,約87%的長者只向一名醫生求診,而有關數字在2017年下降至約51%;相反,向兩名或以上醫生求診的長者,則由以往一成多急升至2017年接近一半。換言之,一方面多數長者只是視醫療券為支付治療一般小病開支的工具,絕少用於預防、康復等護理用途,另一方面長者也未能透過醫療券的津貼而建立與家庭醫生聯繫的醫療習慣。從成效評估的角度,醫療券可以說是不太成功的政策。

制定藍圖優化醫療券
可多設限並增加專科

因此,食物及環境衛生局局長陳肇始早前在立法會接受議員質詢時,便提到即將在本屆政府內發表基層醫療健康服務可持續發展藍圖,提出優化醫療券的措施,包括將部分醫療券金額劃定用於基層醫療的指定用途、要求長者登記家庭醫生等等,都是積極且有針對性的改革方向。不過,如果當局希望加強改革的成果,讓醫療券真正發揮分流部分病人至私營醫療機構和加強基層醫療服務的作用,就應該採取更多改善措施。

第一,是限制各項服務使用醫療券金額的上限。事實上,在2019年政府已經因為視光師申報醫療券個案的金額屢創新高,由2016年的1.28億激增至2018年超過7億,加上相關投訴個案,尤其是懷疑收費不當的個案增加而為視光服務使用醫療券設限,每兩年只能使用最多2,000元。可見,政府為了糾正市民使用醫療券的模式,是會增加使用限制從而令公帑可以合理地被運用。考慮到現時每名長者每年平均使用醫療券作求診之用不足4次,而當中又以治療一般輕微疾病為主,如果可以限制求診所使用的醫療券金額,則相當於長者可以騰出部分醫療券資源作其他用途。由於醫療券設有儲備及使用年期上限,加上限制使用金額又有助建立長者額外填補每宗服務開支的習慣,相信是項建議可以鼓勵他們利用醫療券作治療偶發性疾病以外的用途,加強使用私營醫療服務和保障健康。

第二,相較於在醫療券內劃定部分金額作指定用途,政府可以考慮在一段時間內採取獎勵的方式,增加市民購買私營機構預防性和康復性治療服務。例如如果長者使用醫療券採購經政府認可及監管其質素的服務,例如預防腦退化症的訓練或減輕痛症的物理治療服務等,當局就回贈部分醫療券金額予其戶口或是由政府補貼一定比例的費用。當然,這種獎勵政策主要是為了建立長者正確使用醫療券的習慣以達致計劃的原意,當較多長者成功培養這種行為模式則可以考慮減少甚至撤銷獎勵。

第三,可以在醫療券之上額外增加專科服務醫療券。根據食衛局的數字顯示,長者最常使用的公營醫療服務是專科門診,而在各個專科服務人次之中,以內科,即與糖尿、血壓、心臟等問題相關的求診人次最多,超過230萬人次。

相信一方面是因為長者有行為慣性,傾向由同一間醫院甚或同一個醫生跟進病情,一方面是因為私營服務價格高昂,而政府服務則是接近免費,所以長者寧願將醫療券用於一般「頭暈身㷫」而不捨得用於專科門診之上。因此,針對情況相對有惡化跡象,或是輪候時間過長的病人,當局可以考慮額外發放醫療券,使他們能夠在私營機構取得同等的服務,加強分流的效果,亦可以讓專科資源用於其他病人身上。

第四,如果政府增加醫療券金額,應該先考慮規管各項醫療券涵蓋下的服務收費增幅。事實上,食衛局報告內的調查早已反映有46%的長者認為醫療券金額不足,除了因為長者的使用方式偏離政府推出政策時的原意之外,亦因為市場上的服務提供者逐步提升收費消化政府的財政支援。換句話說,在沒有監管的前提下貿然增加醫療券金額,得益者未必一定是長者,可能反而是醫生或醫療機構。因此,為了令公帑的運用更加公平和合理,當局應該規管業界各項醫療服務的每年升幅,避免醫療券的價值受到蠶食而無助市民改善健康。

醫療券不但與長者福利與健康息息相關,亦與公營醫療系統負荷能力有著密切的關係,當局必須優化措施,堅守初心,讓基層醫療可以更趨普及,打造一個更加健全的醫療制度。

作者黃遠康為西貢區青年活動委員會委員。文章純屬作者意見,不代表香港01立場。

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