來稿作者：劉健宇

2025年11月，新界大埔宏福苑發生了一場舉世震驚的特別重大火災。這場無情的大火造成超過150名市民罹難，當中包括1位消防員，成為香港開埠以來極為慘痛的城市災難。事故發生後，國家主席習近平高度重視，並迅速發出「全力以赴」、「生命至上」的重要批示，明確要求有關部門全力支持特區政府做好救治與善後工作。這次廣受國際媒體關注的本地事故，與2017年倫敦格倫費爾塔（Grenfell Tower）大火及2021年佛羅里達州尚普蘭塔南樓（Champlain Towers South）倒塌等國外事故有同樣的深層原因：樓宇老化，維護成本激增，結構與消防安全問題日益突出。

綜觀國內外情況，各地已不再將「建築物∕樓宇∕屋宇∕大廈」（Building，註一）管理視為單純的「私人物權處置」，而是「公共安全事務」，政府必須在其中扮演更積極的監管角色。本文綜合其他普通法適用地區的法律與政策實踐，以祈為當下成立的「獨立委員會」，以至新一屆立法會全力整治有關問題，提供參考。

釐清部門權責勝於成立新機構

聯合國人居署（UN-Habitat）及國際城市管理協會（ICMA）的研究表明，全球主要大都市正經歷從「增量開發」向「存量管理」的範式轉移。由於不同城市均有因樓宇老化導致的結構及消防安全問題，各國紛紛收緊建築安全法規，強調「全生命周期管理」（Life-cycle Management）和「可追溯性」（Traceability）。

回到香港，隨着樓宇與人口面臨「雙重老化」（有近約六成樓宇為「舊樓」），而大埔宏福苑大火更揭示了工程貪腐、圍標，以至法團難以有效運作的最慘痛代價。更甚者，全港仍存在數千幢既無法團、又無管理公司、更無居民組織的「三無大廈」。

香港法例第344章《建築物管理條例》為成立「業主立案法團」提供法律框架，並確立民政及青年事務局作為主管部門的角色。該局轄下的民政事務總署於2001年設立「大廈管理科」，18區民政事務處也成立了「地區大廈管理聯絡小組」。現屆政府則於2023年成立「地區治理領導委員會」及「地區治理專組」，以期在中央層面加強統籌力度，提高地區治理效能。而《2024年建築物管理（修訂）條例》亦已於2025年7月生效，試圖通過收緊業主大會的會議規範來改善管理（惟不具追溯力），但有更多大廈管理問題，原擬在第八屆立法會會期繼續跟進，怎料在換屆選舉前夕卻已爆發慘劇。

雖然有意見提出成立法定機構「大廈管理局」解決大廈治理問題，但現在大廈治理涉及的環節存在於不同部門及法定機構，例如提供樓宇復修綜合支援計劃的市區重建局、負責樓宇安全及檢驗的屋宇署、負責大廈消防安全的消防處，還有由民青局主管的物業管理業監管局，以至於警務處、廉政公署及競爭事務委員會等執法部門。如何讓各部門在所屬政策及執法範圍發揮應有的責任，比成立一個新的法定機構更為重要。

賦權政府接管「管理不善」法團

另一方面，正如前述，各國積極就樓宇安全加強監管。英國倫敦經歷了格倫費爾塔大火後，通過了《2022年建築安全法》（Building Safety Act, 2022），在法定機構「健康與安全執行局」（Health and Safty Executive）下增設「樓宇安全監管局」（Building Safety Regulator, BSR），及引入了「問責人」（Accountable Person）制度，前者負責監督高風險屋宇的安全標準及執法，後者則強制擁有大廈公用部分法定業權者或對公用部分負有相關維修責任者，例如物業管理公司，成為該大廈的「問責人」。

「問責人」制度下，問責人的責任包括：（1）向健康與安全執行局註冊該樓宇；（2）申請並展示「樓宇評估證書」（Building Assessment Certificate）；（3）編製《安全個案報告》（Safety Case Report），證明已識別並控制了火災及結構風險；（4）負責建立並維護大廈的數碼安全資訊系統——稱為「黃金資訊鏈」（Golden Thread）；（5）制訂居民參與策略 （Resident Engagement Strategy），確保住戶知悉安全資訊，並設有意見反映渠道；及（6）強制報告系統 （Mandatory Occurrence Reporting）。

整個多層大廈甚至可委任多於一名「問責人」（如只有一名，該人將成為「首席問責人（PAP）」），由不同管理公司分別負責住宅大堂和商業部分的走廊等。所有「問責人」均有（7）合作義務。英國當地的法庭更可依據《1987年業主與租客法》（Landlord and Tenant Act, 1985）及《2024年租賃權和永久業權改革法》（Leasehold and Freehold Reform Act, 2024），以「管理不善」為由，強制委任專業物業管理人接管大廈。這些經驗值得香港參考。

特設專門處理大廈管理審裁機制

目前，香港處理大廈管理糾紛主要依賴土地審裁處，但該審裁處的法律程序繁複，且往往需要聘請律師，沉重的法律費用令一般小業主望而卻步。這導致許多法團的違規行為，如帳目不清、非法決議或違反公契等，長期得不到糾正。小錯拖成大災，最終往往演變成不可收拾的管理癱瘓。

不少普通法適用地區業已設立專門的審裁或仲裁機制處理大廈管理問題。例如加拿大安大略省「共管大廈管理局」（Condominium Authority of Ontario）設立了「共管大廈仲裁庭」（CAT），專門處理紀錄查閱、滋擾等日常糾紛，其最大特點是費用低廉，且全程在網上進行，極大降低了維權門檻。新加坡《建築物（分層管理）法令》（Building (Strata Management) Act）亦設立了分層地契局（Strata Title Board, STB），負責審裁有關分層地契單位或分層地契發展項目的糾紛，包括共有物業，及大多數業主就整幢物業的集體拍賣申請。英國初級法庭亦設有專門處理物業管理糾紛的司法機構（First-tier Tribunal, Property Chamber）。

未來，香港當局應強制大廈公契加入優先以「調解」與「仲裁」處理大廈問題的條款，藉此讓現時的調解及仲裁機構，增設適合大廈問題的調解及仲裁程序，促進香港另類排解爭議業務的發展。此外，土地審裁處現時對包括「建築物管理案件」在內的六類案件有司法管轄權，未來應讓「建築物管理案件」轉到新的審裁處（可命名為「建築物管理審裁處」或「大廈管理審裁處」），作為對嚴重、具爭議的大廈問題的訴訟糾紛解決機制。

成立「強制性儲備金」杜絕財政僵局

香港屋宇署規定樓齡達30年或以上的私人樓宇須要強制驗樓，伴隨着的往往是大大小小的維修工程，往往亦須要業主額外供款——加上大廈治理問題，業主之間的衝突更見加劇。這次大埔宏福苑便花了逾十年才開展工程，期間更可能涉及利益輸送。除了當局資助的維修計劃外，業主亦應要為自置物業的樓宇安全負上責任。參考加拿大安大略省《共管大廈法》（The Condominium Act）的規定，所有共管大廈必須每三年由合資格人士進行「儲備金研究」（Reserve Fund Study），評估大廈未來30年的維修資金需求。

值得注意的是，安大略當地的法團必須按照儲備金研究建議，制定供款計劃，業主無權否決為了滿足儲備金要求而增加的管理費，確保了維修資金的「剛性兌付」。香港應修改法例，引入「強制性樓宇維修儲備金」制度。規定大廈必須定期聘請專業人士進行「生命周期成本評估」，並強制法團根據評估結果設立最低供款額。對於未能達標的大廈，政府可在大廈公契上註冊押記（Charge），確保物業轉讓時必須補足欠款。這將從根本上杜絕了財政僵局，為大廈安全提供穩定的資金保障。

大埔大火的教訓慘痛，反映了深層次的政策矛盾足以導致人命傷亡，我們不能因為慣了「行禮如儀」的檢查而怠慢。除了政務司司長領導的調查及規管工作組及法官主持的「獨立委員會」外，當局應成立「樓宇安全及大廈管理改革督導委員會」（Steering Committee on Systemic Reform of the Building Safety and Management）。同時，第八屆立法會議員亦應通過個人的專業知識、作為民意代表的地區網絡，在立法事務上切實協助特區政府施政，及早重建香港市民對制度、監管、樓宇安全、大廈管理以及政治工作者的信心。

註一：雖然「建築物∕樓宇∕屋宇∕大廈」四詞的英文均為「Building」，但在香港的政策語境，「建築物」可包括樓宇以外的物體、「屋宇」多為職能描述及部門名稱、「樓宇」強調物理結構，而「大廈」則側重於民政事務及物業管理範疇，涉及「人」與「管理」的層面。本文將按上文下理使用適當的詞彙。

作者劉健宇是政策研究員，香港大學碩士。

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