來稿作者：梁名峰博士

在疫後公共財政承壓的背景下，香港政府仍將「精神健康」列為明確的政策優先範疇。例如，《2025年施政報告》提出將原屬臨時措施的「校園三層應急機制」恆常化，並擴展至高小學生；同時，政府亦透過地區康健中心等基層醫療平台，結合社福機構的參與，持續延展社區層面的精神健康評估與支援服務。

精神健康成為政策語言

關注精神健康無疑具有其迫切性，亦值得持續投入資源加以發展。然而，隨着相關政策的推展，精神健康亦逐漸成為社福界回應社會問題的重要語言。社福機構相繼尋求資源，推出各類以精神健康為主軸、涵蓋就業、學業、健康及家庭關係等不同範疇的服務，並以此作為連接不同社會議題的主要介入框架。

然而，服務的設計與推行，並非僅屬技術或操作層面的選擇，而是涉及如何理解社會問題，以及如何界定政策介入的方向與責任配置。基於此，本文將在有限篇幅內，簡要回顧近數十年福利論述的演變，並重新思考福利政策在當前社會處境中的核心功能，以及個人取向的介入如何與結構性與制度性安排相互交織。

從集體風險到個人責任

一直以來，福利政策的理據往往被簡化為兩種相對對立的理解框架：貧窮是源於社會結構性的制度風險，抑或主要反映個人的責任與行為選擇？這兩種理解亦深刻影響對福利政策慷慨程度的判斷。戰後一段長時間內，凱恩斯主義經濟學成為政策主流，失業與貧窮被視為集體需共同承擔的制度性風險，福利制度的角色在於透過社會保險與再分配穩定經濟與社會秩序。

1970年代石油危機後，新自由主義治理思路逐漸抬頭，政策論述重新聚焦於誘因結構、工作意欲與福利依賴問題，並對過度慷慨的福利制度提出質疑。1990年代中後期，社會投資作為一套新的政策框架在多個福利體制中浮現，嘗試回應新自由主義在社會整合與長期發展上的局限，強調與其單純進行事後補救，不如事前投資於人的能力與生命歷程，同時兼顧經濟參與和社會保障。然而，在實際政策設計上，社會投資論述同樣高度重視個人在勞動市場中的參與與可僱性，因此亦引發學界爭論，有學者認為其在某程度上延續了新自由主義對個人責任與勞動參與的強調，只是以較為溫和及前瞻的語言重新表述。

德國經驗對香港的啟示

除了社會投資論外，近年另一項針對個人層面的重要治理轉向，來自Nadine Reibling和Mareike Ariaans在2023年的分析。她們在其編著的《Toward a Biopsychosocial Welfare State?》中指出，醫學與心理學於過去數十年間日益融入福利國家的制度運作之中，促使失業、貧窮與兒童相關議題等社會問題，逐漸被重新理解為與個體身心狀態相關的醫療或心理現象。相關例子包括德國Hartz改革中，醫療與心理評估在判定失業者是否須履行勞動義務時所扮演的制度性角色、官方貧窮與財富報告將健康與心理狀況納入核心分析維度，以及Frühe Hilfen計劃中對兒童發展與心理風險的早期識別與專業介入。

該書以2017至2022年於德國進行的實證研究為基礎（聚焦於 MEPYSO 研究項目），並結合既有有關醫療化與心理化的跨國文獻，提出「生物—心理—社會取向的福利體制」作為一個分析框架，用以理解福利制度如何愈來愈透過醫學與心理學視角界定社會問題，並據此形塑政策回應。

上述是有關福利論述的演變，以下部分將集中討論香港的狀況。

診斷之外的結構盲區

近年香港社福界對精神健康的高度關注，與Reibling和Ariaans所提出的「生物—心理—社會取向的福利體制」在分析層次上存在一定相近之處，兩者皆傾向以個人層面的身心狀態作為理解社會問題與設計介入的起點。然而，兩者之間亦存在重要差異。Reibling和Ariaans所指出的，是如德國在不同政策範疇中，制度性地引入醫療與心理評估，將個體的身心狀態納入資格判定與政策責任配置之中；相較之下，香港社福界近年的不少項目，則較常以「處理精神健康問題」作為主要切入點，重新詮釋不同政策範疇中的個人處境，例如側重於失業人士或學童的情緒管理與心理調適，而較少進一步從結構與制度層面探討如何改善失業人士的求職處境，或分析諸如考試制度與教育安排如何形塑學童的情緒壓力與心理風險。

再次強調，關注精神健康本身並無問題；然而，本文希望指出的是，社福界在回應社會需要、尋求資源以開拓服務時，若僅以精神健康作為主要解釋與介入框架，則容易忽略結構性因素在形塑個人困境中的關鍵角色。正如世界衞生組織所指出，除個人層面的因素（例如遺傳背景、社交與情感技能、自我價值感及掌控感）會影響精神健康外，結構性因素如收入水平、就業保障與社會保障制度，同樣是影響精神健康的重要成因。因此，在關注精神健康的同時，納入對結構性因素的分析，對理解問題根源尤為重要。

財政约束下的政策想像

香港的社會福利制度以稅收為主要財源，綜援及長者生活津貼等核心福利項目，均依賴公共財政支撐。在經濟增長放緩及人口結構逐步轉變的背景下，透過傳統收入轉移或福利擴張直接改善基層生活的政策空間明顯受限，社福界長期倡議的部分結構性措施，如全民退休保障，於當前財政條件下可行性降低。在此情況下，以精神健康為重點的介入取向，以回應基層困境與社會風險的政策與服務想像之中，或許逐漸並被視為其中一種相對可行的行動方向。

在這種思路與現實條件的限制之下，Karl E. Johnson於 2025 年發表的文章提出了一個重要提醒。他指出，當前福利發展的僵局，往往源於對社會政策再分配效果（redistributive effects）的過度聚焦，而忽略了其潛在的生產性後果（productive effects），亦即社會政策如何影響人的能力、參與及長期社會發展。他不同意社會投資論，把社會政策的生產性等同於人力資本的投資。Johnson重新肯定北歐的「社會發展主義」（Social Developmentalism）路徑，認為該模式並非在保障與效率之間作零和取捨，而是能在高社會保障與高生產性之間取得相對成功的結合。

為香港福利尋找第三條路

事實上，關於社會政策的生產性面向，早於20多年前已有相關討論。Ian Holliday便指出，東亞福利模式長期以「生產主義」為導向，其政策邏輯以經濟增長與人力動員優先於全面社會保障，呈現出一種不同於傳統歐洲福利國家的發展路徑。由於篇幅所限，本文未能深入探討上述理論之間的張力與差異，但至少可以指出，在當前制度與財政約束交織的困局下，福利政策的想像並非只有單一道路，各種歷史經驗與理論取向仍為重新思考政策方向提供了重要啟示。

社會政策的設計與經濟狀況密不可分，因此在經濟下行與制度承壓的情境下，重新思考政策的生產性，或有助於從政策與服務層面探索新的回應方向。疫情期間，社會上曾出現不同相關討論，例如有團體倡議容許失業人士在特定情況下動用強積金以應對短期生活需要；亦有意見提出，可考慮把強積金用作置業首期，以協助市民及早置業、穩定住房市場，並在退休後透過逆按揭安排支援其晚年生活。

上述提到的構想只是特定時空背景下浮現的片段例子，卻同時反映出一個更廣泛的問題：在當前結構性約束之下，福利政策是否仍有空間被重新想像與建構。正是在這個意義上，拓寬有關社會政策生產性與制度功能的討論，成為建構當前情境下福利論述的重要一環。

作者梁名峰，社會學哲學博士，從事政策研究及社會影響力評估工作多年。

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