【國際瞭望台】拒認伊朗核協議 特朗普為國會出了一道難題

撰文:唐宇廉
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美國總統特朗普(Donald Trump)一直不滿奧巴馬(Barack Obama)政府兩年前達成的伊朗核協議,認為它根本不符合美國安全利益。他在10月13日發表演說,拒絕確認伊朗遵守協議,警告假如不修補協議缺陷,從而「永遠」阻止伊朗發展核武及洲際導彈,美國便會退出協議。
特朗普此舉雖然兌現了競選承諾,但也再次賠上美國的國際信譽。他把退出協議的決定權交給國會,令輿論嗅出借刀殺人的意味,也為白宮與國會的關係增添火藥味。

在這場各方注視的演說中,特朗普力數伊朗自1979年伊斯蘭革命以來的種種「惡行」,形容對方是恐怖主義的主要資助國,與塔利班、真主黨、哈馬斯等組織狼狽為奸,又質疑伊朗與朝鮮勾結,從對方手上獲取導彈技術;同時批評上任政府解除針對伊朗的制裁,挽救了這個在他口中正面臨「徹底崩潰」的政權。

特朗普曾斥責伊朗與真主黨等恐怖組織勾結。(Getty Images)

國際社會普遍對特朗普的演說持負面態度。伊朗總統魯哈尼(Hassan Rouhani)批評特朗普的指控「毫無根據」,強調伊朗會繼續遵守核協議,但同時亦會發展洲際導彈應對美國的威脅。英、法、德三國領袖發表聯合聲明,對特朗普的取態可能產生的影響表達關注,重申三國會遵守核協議;俄羅斯則批評特朗普拒絕為核協議背書,本身已違反協議精神,又指假如美國單方面制裁伊朗,注定會失敗。

2002年,流亡組織「伊朗反抗力量全國議會」(NCRI)揭發伊朗在國內兩個地方興建核設施,引起國際社會憂慮,擔心伊朗可能計劃研發核武。美國、歐盟及聯合國紛紛作出制裁。經過多年談判,安理會五強、德國、歐盟及伊朗終於在2015年達成歷史性的「聯合全面行動方案」(JCPOA)。根據協議,伊朗同意把鈾離心機減少三分二,雖然可以繼續進行核子研究,但禁止累積濃縮鈾,防止製造核武。西方國家則同意撤銷大部分制裁,但對伊朗的常規武器禁運維持多五年,彈道導彈技術轉讓禁令則在最遲八年後取消。

為重啟制裁定「觸發點」

對於是否接納伊朗核協議,美國政界爭議不斷。支持者認為,擁有核武的伊朗比沒有核武的更危險,協議有存在價值。多數共和黨人對協議不屑一顧,特朗普競選期間甚至形容它是「史上最差」,揚言上任後首要任務便是廢除它。

美國政界一直就伊核協議爭議不斷。圖為美國國會大廈外觀。(Getty Images)

伊朗核協議2015年簽署後,美國國會同年通過旨在監督協議落實情況的《伊朗核協議評估法案》,規定總統每隔90日向國會確認伊朗是否遵守協議。特朗普上任後曾兩次進行確認,但心不甘情不願,認為這個條款令他尷尬,要求國會修改。在第三次確認的期限到來之際,他終於表明態度,拒絕確認伊朗遵守核協議,同時把是否重新制裁伊朗交給國會決定,又警告若無法與國會及盟友達成解決方案,他將退出協議。

科克尋求跨黨合作,起草新法阻止伊朗發展核武。(Getty Images)

白宮幕僚表明,總統的目標是尋求國會立法,界定美國在什麼情況下可以制裁伊朗。英國廣播公司(BBC)分析,特朗普此舉如同尋求國會授權他「在不玷污自己雙手的情況下廢除或保留協議」。具體而言,特朗普提出三個重啟制裁的「觸發點」:包括伊朗部署洲際彈道導彈、拒絕就擴充目前核協議對伊朗核活動的限制進行磋商,以及有證據證明伊朗可在不足12個月內製造核彈。

在美國國會,猜疑伊朗的議員為數不少。早在特朗普發表演說前,參議院外交關係委員會主席科克(Bob Corker)等共和黨議員已密鑼緊鼓草擬新法案,希望在不退出核協議的情況下,更明確阻止伊朗發展核武。這目標看似與特朗普相同,但科克的目標是尋求民主黨人合作通過法案,然而總統的威脅,打亂了他爭取跨黨合作的算盤。

科克近日與特朗普公開反目,但在伊朗問題上兩人其實立場接近。科克當年是國會內反對伊朗核協議的領軍人物,總統必須每隔90日向國會確認伊朗遵守協議這項規定,便出自他的手筆。在過去數月,他與國務院、國家安全會議緊密合作,希望尋求能夠處理跨黨派共同關切的方法,修補現行協議的缺陷。他計劃最快今周提出法案。若要通過新法,必須在參議院獲得60票支持,意味共和黨即使全部支持,還必須爭取最少八名民主黨人背書。針對特朗普威脅退出協議,科克警告,他無法獨力遊說民主黨人支持改變對伊朗政策。他補充,想要獲得民主黨人支持,美國還必須確保有份簽署核協議的歐洲盟友配合改變對伊策略,而「讓歐洲盟友與我們一起行動是政府的責任」。

特朗普在奧巴馬醫改、稅改等問題上與國會爭拗不斷,如今就同樣棘手的伊朗核問題尋求國會另立新法,肯定困難重重。眾議院外交事務委員會的民主黨首席議員恩格爾(Eliot Engel)大潑冷水,質疑特朗普低估法案通過的難度,「就協議磋商額外條款需要國際夥伴的合作,而非國會單方面行動」。

維茲認為,特朗普批評伊朗違反協議「精神」,只是破壞協議的藉口。(網上圖片)

核協議與限制導彈混為一談

特朗普早前曾解釋不滿核協議理據,斥責伊朗「支持恐怖主義,在中東輸出暴力、血腥及混亂」,質疑有關行為違反協議「精神」。國際危機組織(ICG)高級伊朗分析員維茲(Ali Vaez)接受《香港01》訪問時反駁,國際原子能機構(IAEA)過去兩年合共八次確認伊朗遵守協議,而恐怖主義根本不包含在協議內,「談論協議以外的議題,指斥伊朗違反協議精神,只是破壞協議的藉口。」對於有說法指協議僅限制伊朗發展核武,並未限制它發展彈道導彈,因此存在漏洞,維茲認為,現行協議是核協議,不是導彈協議,「如果特朗普想強化或擴充內容,方法是在現行協議的基礎上進行,而不是摧毀它。」

「伊朗裔美國人全國委員會」(National Iranian American Council)主席帕爾西(Trita Parsi)在10月9日發表文章,談及特朗普處理伊朗問題的真正風險,認為到目前為止,難以預計協議會否被徹底廢除,「真正威脅是,特朗普故意向德黑蘭施加重壓。」帕爾西擔心,特朗普缺乏與伊朗溝通的有效渠道,削弱他為緊張局勢降溫的能力,增加兩國誤判的風險。

特朗普10月5日在白宮會見軍方領袖時,大庭廣眾說了一句「暴風雨前夕」,惹來諸多猜測。他這種故弄玄虛、有欠謹慎的態度,多少帶來一些負面效應。首先,外界看到特朗普與國安團隊的矛盾。美國政界傾向懷疑甚至敵視伊朗,但這並不代表他們不以理性態度衡量伊朗核協議,無視美國的國際責任。

國防部長馬蒂斯(James Mattis)早前表示,他相信維護核協議合乎美國國家安全利益,國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)、國家安全顧問麥克馬斯特(H.R. McMaster)據報亦建議特朗普不要拒絕確認。喬治華盛頓大學伊朗裔學者阿斯卡里(Hossein Askari)接受《香港01》訪問時認為,假如特朗普一意孤行,證明他對世界的危害較外界原先想像還大,「特朗普對中東及外交政策一無所知,不聽理性意見……國安團隊應鼓起勇氣,要求對方接納他們的意見,否則便要提出總辭。」

國安團隊據報要求特朗普不要拒絕確認。(Getty Images)

與國家團隊不咬弦

國安團隊總辭或不太可能發生,但特朗普與團隊出現嚴重分歧,讓外界看到華府決策圈混亂的一面,也打擊了美國國際信譽。在外交層面,一國領袖簽署國際協議後,繼任領袖即使心裏反對,也斷不能在締約國遵守協議內容的情況下,武斷地作出批評。曾參與伊朗核談判的前英國外相夏偉林(William Hague)早前在《每日電訊報》撰文指出,特朗普繼續採取玩忽態度,只會導致盟友更不信任美國,「西方國家現時受到恐怖主義、內部政治紛爭及經濟增長乏力等問題威脅,特朗普的舉動只會進一步分化她們」。

奧巴馬政府推動伊朗核談判時,除了獲得英、法、德三個歐洲傳統盟友支持,同時成功拉攏中、俄這兩個戰略對手的配合。夏偉林形容,特朗普任性的舉動將對由上述國家組成的「廣泛聯盟」(broad coalition)造成嚴重損害,「在極為重要的國際議題上,主要夥伴(未來)可能不願意與美國總統合作。」

「作為總統,我可以隨時終止參與(協議)。」特朗普在10月13日的演說中警告,假如無法與國會及盟友達成解決方案,核協議便會被拉倒。他向國會放出狠話,也許是要迫使對方在最差情況(協議被拉倒)以及較佳情況(保留協議,但同時修補漏洞)之間作出抉擇。這其實是特朗普熟悉的談判手法。但從另一角度來看,他令本已平靜下來的伊朗核問題死灰復燃,核協議的最終走向變得不明朗,這對目前受到內部問題以及朝鮮核危機困擾的美國而言,有何益處?

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