韓正再提房屋問題｜應先學懂「居住正義」 才能做好「頂層設計」
去年全國「兩會」期間，主管港澳事務的國務院副總理韓正會見港區全國人大時，嚴正提出香港需要解決房屋問題；事隔一年，又逢「兩會」，韓正在會見港區全國政協時，再次提出香港必須做好「頂層設計」、儘快解決房屋問題。一年之間，一般公屋申請者的平均輪候時間已由5.7年延長至6年，所有類別的住宅樓價指數亦由381.9略升至388.9。特區政府當然並非毫無作為，但又確實沒有什麼可以令人預見有望「告別劏房」的大作為，歸根究底，恐怕是一些治港精英的價值信念出了問題，因為他們可能認為在資本主義社會當中，總需容忍「居住不正義」的存在。
「告別劏房」不能說說而已
「居住正義」對於大多數香港人而言，可能是一個「神話」般的存在，每人都希望能夠「安居樂業」，但卻還是默默在忍受資本主義社會所帶來的剝削。
國務院副總理韓正去年3月在全國「兩會」期間，首次向港區代表提出香港房屋問題「總要有解決的時候」，至同年7月，港澳辦主任夏寶龍亦對香港提出「告別劏房」目標；不過，有關議題至今仍然未被特區政府正式提上日程，例如曾經積極響應「告別劏房」一說的財政司司長陳茂波，在上月底剛剛發表的《財政預算案》當中竟然隻字不提，土地房策亦是極力配合特首林鄭月娥最後一份《施政報告》的舊酒新瓶。
凡此種種，都著實令人懷疑特區政府到底有否切實解決房屋問題的決心？當局又是否已經「躺平」躺到一種可以對國家領導人的關切和要求「左耳入，右耳出」的地步？難道對於這些治港精英而言，「居住不正義」的問題從來就不是一個問題？如今韓正再次提出香港必須做好「頂層設計」、儘快解決房屋問題一說，治港精英又會作何感想？事實上，只有確立正確的價值觀，才能找對方法解決，也就是說，特區政府從宏觀角度建構整體改革方案之前，應先秉持「居住正義」的價值信念。
好好認識「居住正義」
論及「正義」，就免不了提及「人權」，而「居住權」就是一項基本人權。狹義的居住權可被視為一種私權，指對房屋及其他附着物享有佔有、使用的權利，也即「所有權」；廣義的居住權則是一種公權，因為居住是人類維持生存的基本條件，而《世界人權宣言》早已確認這項權利，並明言國家或地方政府需要確保人人皆能獲得合理居所。
然而，在強調私有產權的資本主義社會當中，有很多人以為只要擁有了「私權」，就等同「公權」不會被侵犯，甚至認為「公權」沒法被保障的原因是某些人沒有足夠能力得到「私權」——這種混淆無疑導致居住人權不斷被削弱，社會分配結構也愈來愈不患寡而患不均，也即分配的不正義導致了居住的不正義。
西方國家曾經嘗試引入「分配正義」的概念以達至「居住正義」，聯合國大會於1966年通過的《經濟社會文化權利國際公約》，正是以「居住正義」為基礎提出「適足居住權」，指任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利，當中涵蓋七個重要條件，並明言「適足住屋不只是有瓦遮頭及四面牆，還要住得有尊嚴及安全，亦不應完全以商品視之。」
由此可見，政府的責任不只是確保人人有屋住，而且必須讓人住得安心、自在。可惜，以香港最為人詬病的「劏房」比對《公約》列明「適足居住權」七項條件，單是「宜居程度」和「基礎設施」兩項已經慘不忍睹——人均居住面積奇低、衛生環境相當惡劣、極具安全風險。至於「住屋權保障」和「可負擔性」同樣欠奉，《「劏房」租務管制研究工作小組報告》發現有八成以上的劏房位「三無大廈」，而劏房租戶每月至少有三分一收入用於房屋開支。
必須杜絕「居住異化」
更可悲的是，很多人以為，全港有約750萬人口，目前只有20多萬人居於劏房，就代表大多數人的適足住屋權能獲得保障——這些人大多相信階級存在必然伴隨利益的不均，那自然需要部份「無產階級」承受「低端住房」，但現實是，劏房現象只是城市因為缺乏「居住正義」所形成的其中一種「居住貧困」表現。
根據浙江大學馬克思主義學院副院長張彥及其學生王長和發表的論文《論居住正義對共享發展理念的體現與現實》，「居住貧困」與資本逐利及其權力泛化息息相關。放諸香港問題來看，特區政府與地產商一起鼓吹把住房商品當作投資獲利的工具，結果令市民的居住成本不斷攀升，經濟負擔不斷加劇，消費水平及生活品質卻每況愈下，形成一種房屋供求關係脫節和金融泡沫危機滋生的結構失衡，造成財富分配不均的「非平等化」，令普羅大眾產生「被剝奪感」，繼而造成「居住區隔」的風險。
「居住區隔」，意指不同社會階層因經濟地位等因素的差異而聚居在異質化趨向明顯的社區內，形成彼此分化、相互隔離的「居住階層」。更需要警惕的是，當「居住貧困」和「居住區隔」不斷加劇，將會形成極其不利於人和社會和諧發展的「居住異化」問題——住房資源被社會當成一種推動資本生產和實現利潤增值的工具，再轉變成對居民進行「管控」和「支配」的力量；當居住需要及其滿足過程不再是為了滿足人們的美好生活和促進社會發展時，就會使人對物質有過份依賴，導致「過度佔用居住資源」和「居住貧窮效應」被擴大，所有頂層階級可以每人獨佔多套房產，但社會底卻要面臨「有屋無人住，有人無屋住」的哀歌。因此，若要重塑社會的「居住正義」，絕不只是「告別劏房」而已，還需要解放絕大部份承受居住貧困、居住區隔和居住異化的普羅大眾。
從供需、規劃、劏租及地價著手
當然，在「告別劏房」前，必須認真探究這些劏房及不適切居所的結構性困局，包括房屋供需脫節、城市規劃失當、尋租活動猖獗、依賴地價收入等，再思考當中有哪些必須透過制度上的改革進行解構。
首先，從劏房人口數據而言，全港有約一半的劏房戶已輪候公屋數年，證明公屋建屋量不足是劏房需求的成因之一。房屋供應問題困擾港英政府已數十載，香港人口從五、六十年代慢慢膨脹，導致房屋供應嚴重不足。即使時任港督麥理浩於七十年代到港後落實「十年建屋計劃」，到計劃結束後仍有近75萬未能安置的寮屋人口。
城大公共政策學系教授葉毅明認為，之後的九十年代至二十一世紀初萬間的二十年是解決房屋問題的「黃金時間」，但政府卻未曾把握這段時期解決不適切住房問題。他續指，時任特首董建華於1997年推出「八萬五建屋計劃」，將最容易取得的土地用盡，卻又未妥善規劃；而最大問題在於2000年後，政府因要拯救受金融海嘯打擊的樓市，有約十年時間完全沒有計劃過新的土地供應，「根本就是這樣停了十年，不只是什麼都不做，而是直接不去計劃，這就正正是（房屋供應問題的）『分水嶺』。」
其次，城市規劃失當也是增加劏房人口的原因，根據數字顯示，有相當一部入的住戶是年輕工作人口，而這些人可能本身居於新市鎮，與上班地點距離較遙遠，變相令他們選擇居於市區劏房。
中大地理與資源管理學系教授伍美琴解釋，自第二代新市鎮起，其城市規劃已失去了一個社區應有的元素，例如沙田、屯門等，整個城市發展也變得過於「整潔」。所謂「整潔」，即是新市鎮缺乏「雜活」或較基層的工作機會，伍美琴曾訪問居於舊區板間房的住戶，有部份人即使已成功「上樓」，他們也寧願居於板間房，除了因為公屋地點過遠、交通費昂貴外，最大的問題是沒有工作。舊區能夠容許地舖「小生意」的存在，而該區的人情味通常比較濃厚，伍美琴表示，這些店舖會向員工提供『走盞位』，工作時間也會較為彈性。然而，失去了這些元素的新市鎮，也令部份基層市民失去了居住的動機，讓他們選擇繼續居於劏房。因此，要「告別劏房」不單單需要更多的土地和更快的建屋速度，更需要良好的城市設計，如果政府只執着於盡快建屋，隨便將基層市民「塞進」這些房屋，他們到市區工作或生活的動機不會有所改變，劏房的需求會照樣存在。
第三，劏房的存在其實是一種回應供求的市場反應機制，而劏房環境惡劣及租金昂貴的問題，都是源於資本市場帶來的經濟誘因。港大房地產及建設系副系主任蔡鴻達以「經濟租值」（economic rent）的理論試圖解劏房亂象。經濟租值所指的是生產要素收入和其機會成本之間的差額，比如說當土地被建造成樓宇出售時，由土地轉為樓宇之間會產生一些「生產要素」，例如種種的人力或物力資源，而劏房市場的昂貴租金便是從這些「生產要素」所形成的，當業主將普通單位改造成劏房單位，業主便可因應劏房的經濟租值，收取高價的租金。另外，蔡鴻達亦提出一個極具爭議的論點，認為劏房市場的不公不義正是來自於港府早前對樓市的干預所造成，包括劏房租管和樓市「辣招」。然而，如果政府不以「辣招」規管樓市，樓價和房租或許會更加毫無節制地飆升，而即使劏房是市場的反應機制，亦不代表政府沒有責任對此進行適當的控制。
第四，理大專業及持續教育學院講師李峻嶸認為劏房問題並不只因資本主義的問題，而是城市財稅制度的問題。他指出，公屋興建速度緩慢，或是只有社會底層市民才可居住公屋，這個做法是保障大、小業主的利益，亦令政府不需要花興建過多的公屋單位。他續指，政府興建愈多資助房屋，便需要承擔愈多，因此政府便傾向興建更多居屋，令房委會可從中賺取收入。政府這種做法，顯示出他們對於財稅制度的保守，而這種保守一直讓政府不願意加大公營房屋供應，變相製造劏房需求。另一方面，本土研究社成員陳劍青認為，劏房問題源於房屋稅制未能隔絕投機主義進入房屋市場，令市場無法以用家為本。陳劍青解釋，房屋稅制是房屋資源的二次分配，以確保市場上所有單位能夠分配均勻。香港現時缺乏一手樓空置稅及其他完善的房屋稅制，房屋資源便容易被發展商壟斷，令樓價愈來愈昂貴，最終逼得基層市民需要居住劏房。
「告別劏房」非不可能任務
「居住不正義」之下，劏房亂象叢生，若要徹底「告別劏房」絕非易事，但「不容易」並非從政者怠慢的理由。事實上，只要秉持公平正義的施政理念、堅持人人共享繁榮的發展方針，「告別劏房」一切不適切住房都不是什麼不可能的任務。然而，社會對於解決劏房問題還是處於一個被動態度，亦不敢大刀闊斧去改變整個房屋政策方針。政府近年推出兩項措施以「緩解」劏房問題——過渡性房屋政策及劏房租管，但這兩個方案也非可以徹底解決「居住貧困」的方法。
先講過渡性房屋政策，外界一直批評過渡性房屋是治標不治本，因為住戶只可在過渡性房屋內居住兩至三年，而不論他們居住期滿之後是否能夠「上樓」，屆時都必須「捲蓆離開」。事實上，基層對於過渡性房屋也是充滿憂慮，因為其供應極度不足，令基層市民申請後需進行面試及抽籤方有機會遷進單位，劏房戶李先生指出面試最主要詢問申請者是否有足夠資金負擔租金，他形容政策安排就如同「路障」一般，即使面試成功也要面對抽籤，「好像買六合彩一樣，他們設置很多路障，到底是希望幫助別人還是讓人覺得困難一點？」
儘管如此，陳劍青依然認為在短時間內興建大量過渡性房屋有助衝擊劏房市場，但前題是政府及相關持份者需要改善過渡性房屋的配套，例如延長基層市民居住年數、提供種種資助等。不過，與其用數年時間尋覓土地和興建數量有限的過渡性房屋，何不乾脆善用有關土地興建公營房屋，永久性解決基層住屋困局？
關鍵在於取回土地發展主導權
至於劏房租管，葉毅明亦質疑其效用，認為條文有兩大漏洞——一是未有設立「起始租金」，即代表業主可以在劏房租管落實前先加租；二是條例沒有將劏房租金與居住質素掛鈎，代表條例容許業主根據市價定立昂貴且不合理的租金，不論環境有多惡劣。
陳劍青亦認為條例無法令業主嚴格地跟從，存在灰色地帶，例如租置點不使用「租約」，而是使用「服務協議」的名義，基本上可以繞過租管。他指出，劏房租管是有空間變得更進取，例如不容許業主加租，凍結市值租金。當然，劏房租管只是一項紓緩劏房居民壓力的短期措施，即使已堵塞條例的漏洞，也不代表劏房問題得到解決。
若要徹底「告別劏房」，需要政府日後盡快提高房屋供應，尤其公營房屋供應量，而在此前，政府的首要任務是覓地。《香港01》 一直倡議政府應設立至少2,000億元收地基金，並以《收回土地條例》從發展商手中取回土地興建公屋及公共基建。蔡鴻達則建議政府可尋找一些正式途徑讓發展商自行捐地，而這些土地將由政府永久取回，再加上有些土地早已被規劃好，方便用作興建過渡性房屋、公屋或其他房屋種類。不過，外界有不少評論認為，由發展商主動捐地建過渡性房屋有一個風險——這些土地在完成兩年過渡性房屋後會被發展商收回興建私人樓宇，而蔡鴻達承認會有這樣的情況發生。因此，他建議使用「土地區劃整理」的手法讓發展商捐出土地，土地經過政府規劃後會預留部份作興建公屋及公共基建，而發展商上繳一部份「發展商責任土地」後，可補地價獲批原區重新規劃的土地作交換。政府亦可將主導權放置其中，要求發展商在一定期限內補足地價，否則由政府收回土地。當然，這些公私營方案非「萬試萬靈」，所以政府也要以《收回土地條例》作後備方案，確保絕對的土地主導權。
另外，「北部都會區」也是「告別劏房」的關鍵。伍美琴表示，現時香港最大的問題是如何能夠令一個地區的質素和機會可以平均。基層市民較喜歡舊區的「人情味」及工作機會，所以「北部都會區」必須要有更混合的規劃，不應只將其打造成「創科基地」，卻又缺乏基層市民的生存空間。她建議政府可在該區營造本土經濟，容許一些舊區會有的工種，例如茶餐廳洗碗等，令居於劏房的基層市民即使抽到新界公屋，也會願意搬進該區。
再者，政府需要改善房屋政策目標，不應再是以置業主導。陳劍青指出，現時政府希望將公營房屋私有化私趨勢愈來愈嚴重，雖然政府稱未來「北部都會區」會有三十萬公營房屋價應，但也難保有大部份的單位是出售居屋，令基層市民難以負擔。因此，政府應該要重新審視房屋政策的目標，以「居住正義」為主要方針，方會有「告別劏房」的一天，「政府現在的行徑並不會導向『告別劏房』的結局，只要政府不改變現有的整冊房屋策略，即使（政府）在市區不停地透過發展商重建舊樓，劏房仍然會以不同形式繼續存在。」
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