特朗普未上台先奪權　「帝王式總統」不代表美國民主玩完

美國共和黨候任總統特朗普（Donald Trump，又譯川普）2025年1月20日將再次入主白宮，加上共和黨在大選中奪得國會兩院控制權、最高法院又有6比3的保守派絕大多數──這意味着特朗普幾乎能毫無阻礙地推動其政治願景。

特朗普去年接受霍士新聞（Fox News）訪問時被問到上任第一天要做甚麼時，他表示要先當「一日獨裁者」以關閉邊境。他當時雖然只是譁眾取寵，但如今他即將再成為全國權力最大的人，左翼人士質疑，他蔑視民主，不會尊重美國民主的基石。

美國民主制度奠基於三權分立與憲政，開國元勳們據此建立了一個限制國家權力、保障人民權利的憲法，其中強調政府行政、立法與司法的職權範圍。

然而自前總統小羅斯福（Franklin Delano Roosevelt）以降至冷戰中期，尤其是在總統和國會兩院同屬一個政黨時期，總統權力一度擴大至國會與法院都難以制衡。美國歷史學家斯列辛格（Arthur M. Schlesinger, Jr.）將這種破壞美國民主、三權分立精神的地位稱為「帝王式總統」（imperial presidency）。

尼克遜的進級版？

美國總統權力在尼克遜（Richard Nixon） 在任期間達到頂鋒，他濫用「扣押」（impoundment）方式拒絕使用國會已經通過的撥款資金，停止聯邦住房計劃、減少災難援助等，變相逆國內之意而行，又在未經國會批准的情況下重組了行政部門並擴大內閣職位的權力。他也高舉行政特權，反對揭露有關行政決策的資訊。

然而，經過水門事件的醜聞後，尼克遜聲望急挫，也引起了美國人對總統權力過大而無節制的擔憂。國會自1970年代起，通過數項法律限制總統的權力；法院當年更對他作出致命一擊，裁定他不能引用「行政特權」來拒絕向法院交出與水門事件有關的白宮錄音，最終間接導致尼克遜在野朝四面楚歌之下請辭。

特朗普首次入主白宮之後，水門事件之後建立起來的一些慣例（諸如司法部不受總統干預等），逐漸受到他個人行為的挑戰。特朗普下台之後，在有關其刑罪官司的判決中，保守派保了大多數的最高法院也給予總統進行官方行動期間的刑事免責權，而官方行動本身也不能被用作其他指控的證據──有法律專家就指出，如果水門事件在今天發生，尼克遜根本不必向法院交出錄音，也不必擔心錄音會構成對他的控罪證據。

特朗普再次上台，正好發生在此對總統擴權有利的背景之下。如今共和黨獲兩院多數席位，特朗普還未上任已在打算削弱國會權力，試圖以所謂的「休會任命」（recess appointment）來繞過參議院的投票、建立一個自己百分百屬意的忠誠內閣；他又揚言推翻國會限制「扣押權」的法律，變相拒絕執行國會撥款立法中的政策，並坦言自己上台後會介入有法律保障其獨立性的政府機構，以全面落實反移民、削減政府官僚以及反精英建制的「MAGA」政治議程。

因此，外界的擔憂並非空穴來風，他們恐怕特朗普會進一步擴大自己的權力，甚至膽敢觸碰美國民主的「底線」，試圖尋求不合現有憲法規範的「第三任期」──特朗普自己就多次或明或暗的提過這一點。

到底特朗普這一次能夠變成另一個「帝王式總統」？他又能把總統權力擴展到什麼地步？他能否迫使國會休會，讓他自把自為的任命官員，將會是第一個值得觀察的測試。

削國會確認權　建最忠誠內閣

下屬沒有對他100％言聽計從，是特朗普首次入主白宮後的一大心結。

他在首屆政府中樹敵眾多，而其中不少人皆曾在其內閣中擔任要職，甚至曾經是他的親密盟友。

前白宮幕僚長凱利（John Kelly）接受《紐約時報》採訪時就曾批評，特朗普的行為完全符合法西斯主義一般定義；前司法部長巴爾（Bill Barr）在談到特朗普涉推翻大選案時也直言：「對美國制度和自治至關重要的程序進行這種欺凌的人，不應該出現在橢圓形辦公室附近。」

特朗普顯然已吸取到教訓，在第2任期內閣的提名人選中，雖然各人在意識形態上或有差異，但全都忠於他和「MAGA」派的大議程。

按正常程序，候任總統提名內閣人選後，需經參議院投票確認任命。而目前共和黨在該院只以53個席位獲得微弱多數，因此較極端的內閣人選很可能因少數共和黨議員倒戈不獲任命。

為確保忠誠者皆能獲確認，特朗普已明確表示，他有意完全繞過整個確認過程進行「休會任命」，從而避開民主黨人質詢的機會，又能消除少數共和黨人倒戈的風險。

據憲法規定及法院解釋，候任總統在國會休會10天以上後，不需舉行聽證會，也不需大會投票確認提名人選──也即是所謂的「休會任命」。雖然這些任命在國會的下一個會期屆滿時到期，所以獲休會任命者任期最長不超過兩年，但對特朗普而言，這已是一道可讓他「隨心所欲」的方便之門。

問題是，休會10天以上與否，是國會的決定，而特朗普對共和黨參議員的控制力似乎是有限的：即使特朗普對由他提名為司法部長的前眾議員蓋茲（Matt Gaetz）始終「不離不棄」，但身陷性醜聞的他經過同一連串共和黨議員溝通之後最終也主動放棄了爭取司法部長一職。長此下去，恐怕國防部長提名人選赫格塞思（Pete Hegseth）、衞生部長提名人選小羅伯特甘迺迪（Robert F. Kennedy Jr.）、國家情報總監提名人選加伯德（Tulsi Gabbard）等具爭議人選也岌岌可危。

美國《國會山報》（The Hill）稱，特朗普團隊已認真考慮強行將國會休會。他們計劃先說服眾議院議長約翰遜（Mike Johnson）同意休會，如果參議院不採取行動，特朗普就能以「參眾兩院存分歧」為由，將國會休會到他認為適當的時間，以進行「休會任命」。

倘若特朗普真的能繞過參議院，全盤任命屬意的內閣人選，他將獲得一個忠誠於他以及「MAGA」議程的內閣。不過，這只是他集權的第一步，為了徹底落實他的政治願景，他已計劃將國會財政權的一些主要功能拿到手上。

奪國會財政權　快速落實政治願景

特朗普二度勝選後，他誓言要大規模削減聯邦政府的規模，並任命美國億萬富翁馬斯克（Elon Musk）和企業家拉馬斯瓦米（Vivek Ramaswamy）領導政府效率部（DOGE，非正式政府部門），為政府提供大幅削減聯邦開支的建議，馬斯克曾透露至少要削2萬億美元政府預算。

然而，特朗普無意與共和黨佔多數的國會合作逐步推行改革，而是盼望重奪尼克遜時期的「扣押權」，直接扣押起部份國會批准的撥款，「有效率」地削減開支。

美國憲法賦予國會財政權，卻無明定執行方式。據目前法律規範，國會擁有預算批准權，而當它同意就某一事項撥款但總統拒絕使用時，就是所謂的「扣押」。

總統「扣押」國會撥款歷史上多有發生，但經過尼克遜濫用「扣押權」後，國會於1974年通過一項法律限制總統使用扣押的手段。對此，特朗普競選時曾在一段概述其第二任期議程的影片中表示，當務之急是收回扣押權，無論是透過法院還是讓國會自願放棄該權力。

特朗普在首個任期時已行使過「扣押權」，扣留國會撥給烏克蘭的資金，同時向對方施壓，要求烏方調查當時很可能成為其民主黨總統選舉對手的拜登（Joe Biden），而這些行為導致特朗普在2019年被眾議院彈劾。

另一方面，特朗普部份政策存在重大爭議，推行必然會遭到國會民主黨人激烈反對，使他無法在短時間內獲國會撥款實現他認可的政策。

特朗普在首屆任期時，就曾透過宣布緊急狀態，在未經國會批准的情況下，從軍事預算中挪用資金，用於修建美墨邊境牆。國會隨後通過一項聯合決議試圖推翻緊急狀態，但遭特朗普否決。

據1976年通過的《國家緊急法》（National Emergencies Act），總統可在提出具體理由之下宣布國家進入緊急狀態，期間能實行數百項緊急權力，包括把國會已批出的預算挪用至其他用途。

特朗普11月19日就曾表示，他重返白宮後打算故技重施，宣布美國進入緊急狀態，並動用軍隊大規模驅逐國內非法移民。而這一次民主黨佔少數的國會比起2019年更加無法推翻他的決定。

美國開國元勳在立憲時將財政權歸於國會，就是盼望它能節制其他政府部門的過度擴張，防止某一部門出現無法被制衡的狀況。如果特朗普成功重奪「扣押權」，再配以其難以被否決的緊急狀態，國會財政權這一「制衡利器」將名存實亡。

聯邦獨立機構岌岌可危

特朗普「擴權」的野心卻未止於國會，他曾揚言上任後將設法把總統權力延伸至其他聯邦政府獨立機構。

聯邦獨立機構通常擁有很大權力，負責制定和執行管理某一敏感領域的規章，涉及複雜的技術環節。因此為免行政權過度干涉，獨立機構不直接由內閣或總統領導，其中最重要的便是充當美國中央銀行的聯儲局（Fed）。

一個獨立的中央銀行對大部份發達國家非常重要，它使貨幣政策制定者能在不用面對直接政治後果的情況下，透過利率調控來控制通貨膨脹。正是聯儲局的獨立性質，使其很容易與執政勢力造成矛盾，尤其是當它決定加息以使經濟降溫時，選民往往會將此舉造成的負面經濟影響歸咎於總統。

因此，特朗普在首個任期時，就曾屢次抨擊由自己親手任命的聯儲局主席鮑威爾（Jerome Powell），先是指責他加息減緩經濟增長，後來又痛批他降息力度不夠。

特朗普在競選期間也明言，自已勝選後要解僱鮑威爾，並強調總統應對利率和貨幣政策有發言權，其團隊的一份政策草案更建議聯儲局的規章制度應接受白宮審查，使財政部能更有力控制聯儲局。

按法律規定，總統可以基於「正當理由」解僱聯儲局理事會成員，而法院將其解釋為「不當行為」，這意味着總統不能純粹出於政策或政治原因作出罷免。

特朗普也可能退而求其次，試圖將鮑威爾從聯儲局主席降職為普通理事成員，再提名自已屬意的候選人出任主席一職。法律規定總統可從7名理事成員中提名一人擔任聯儲局主席，並交由參議院確認，惟未有說明降職標準是否與解僱的標準相同。

而這都只是冰山一角，他還聲稱要把美國聯邦貿易委員會（FTC）、聯邦通訊委員會（FCC）等其他獨立機構，一定程度服從於總統職權之下。

特朗普上台後，如果真的試圖干預聯邦獨立機構，勢必會引起一連串的法律訴訟。保守派佔大多數的最高法院很可能最終都會作出有利特朗普的裁決，但每宗訴訟的過程可能會持續數月甚至數年的時間，而特朗普最缺的也是時間—他只剩下一個任期去落實其政策。

憲法僵化反成救星？

客觀而言，目前似乎難以有機制阻止特朗普成為新一代、甚至最強勢的「帝王式總統」，但是興上世紀「帝王式總統」不同的是，他們皆能成功連任至少兩屆，或多或少都能更持久地落實各自的政治願景。

相反，由於特朗普的兩屆任期中間隔了一個拜登，其不少核心政治遺產都被拜登迅速推翻，包括撤銷對穆斯林國家的旅行禁令、將用於興建美墨邊境牆的軍事資金歸還軍方等等。特朗普一方面只有有限的時間推行新政，另一方面又難保其政策在4年後不再次被推翻。

外界擔心他為了爭取更多時間徹底落實「MAGA」的政治願景，會試圖挑戰憲法有關任期限制的規定，尤其是特朗普過去已多次暗示自己的野心。他7月時曾呼籲基督徒在11月的大選中投票給自己，並指他們之後將「永遠不需要再投票」；他2020年時甚至直言 ，自己在完成第二任期後理應「有權再執政4年」。

這種蔑視美國憲政限制的姿態引起國內人士的恐慌，「帝王式總統」是一回事，成為獨裁者又是另一回事。前者雖然破壞了三權分立，但總統乃至其領導的國家機器依然牢牢受制於憲法之下。相反，成為獨裁者則意味着其意志凌駕在憲法之上，能透過修憲使憲法淪為獨裁者濫權的工具。

然而，美國的政治體系極為複雜且僵化，修改憲法幾乎是不可能的任務。憲法修正案須由三分之二大多數議員或州提出，在國會或者修憲會議上獲通過後，最後還必須獲得四分之三的州批准才能生效。

美國自立國起只批准過27條憲法修正案，而在目前社會兩極化的情況下，更不可能有任何修改憲法的機會。這意味着，憲法的明文限制將繼續有效制衡特朗普，包括「任何人不得當選總統超過兩次」的規定。

因此，特朗普的第二個任期也必定是他最後一個任期，最壞情況是他未來4年或藉行政擴權、削國會監督能力，再加上最高法院作為靠山，而把白宮變成「王宮」，但無論如何，等到2028年1月20日，「王宮」的主人都不會是特朗普。