政策分析︱強制投票增選舉認受性? 涉政府與民主派一個政治博弈

撰文:林劍
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人大常委會通過決議大幅修改香港選舉制度,部分民主派及其支持者不滿選舉民主程度降低,正醞釀杯葛選舉。然而政制及內地務局局長曾國衞、律政司司長鄭若驊先後提到,會「研究現行制度是否足夠」處理白票的現象,引起爭議。
投票向來被視為公民權利的一種,選民有自由意志投或不投予指定候選人。不過鄭若驊在電視訪問中,形容投票為「公民責任」。事實上,將投票定為責任/義務,並強制選民投票,在世界上有多個國家或地區都有實行,且部分屬西方民主國家。有趣的是,現時世上有一個國家的投票率達到99.98%,至於認受性有沒有因此提高,大家「心照」。
在香港,政府於回歸初期其實也研究過強制投票安排,只不過最後因眾多現實問題而沒有實行。時至今日,基於特殊的政治大背景,政府不會希望新制投票率大降,民主派則會利用這一點與政府繼續周旋,因此強制投票的議題說不定又會被重新翻出來討論。當然,要恢復市民對於整個投票制度的信心,不是那麼簡單的事……

北韓也有選舉,而且屬強制投票,但相信沒什麼人膽敢不投票支持「偉大領袖」金正恩。(AP/資料圖片)

北韓執行最徹底 投票率99.98%

說到強制投票,相信最多人會聯想到的是北韓等獨裁國家:名義上有選舉,但實際上權力由勞動黨牢牢掌控,法例規定年滿17歲國民必須投票。每次「最高人民會議」和地方選舉,每個選區的選票上只有一個候選人名字,選民也不用蓋章,只要把選票投入票箱就算是投下贊成票。

因此,選民如果膽敢不投票支持「偉大領袖」,肯定會被發現,並且被秘密警察跟蹤、安插罪名拘捕、「被消失」、「被精神病」等,投票率每次也達到99%以上(極少數人因身在海外等因素不能投票)。2019年地區選舉的投票率達99.98%,「最高人民會議」更達99.99%。執政當局勝出後,可對外宣稱在國內有極高支持率。

全球21國採強制投票 涵澳洲、希臘等民主國家

不過撇除這些極端例子,其實個別民主國家或地區,也會有強制投票的安排。支持一方的觀點認為,投票和交稅一樣,是人民的義務,強制投票可以提高公民對社會的參與,投票選出來的公職人員,也就有動機去關心那些政治不活躍的人士。如果投票率過低,也會影響選舉的整體認受性。

根據美國中央情報局(CIA)的統計,目前全球有21個國家實行強制投票,或是在指定年齡範圍內強制投票,如果選民不從,會被罰款甚至監禁。除上文提及的北韓外,其他威權國家如新加坡,以及比利時、希臘、澳洲等相對民主的國家,也有實施強制投票。

其中在澳洲,不投票的選民會收到政府的查詢信,如未能提出生病或是身處海外等合理解釋,需要繳交20澳元(約118.5港元)罰款。如逾期不交罰款,金額會一直遞增,該人亦須上庭。在一些極端案例中,如該人長期拒絕繳交罰款,有機會需坐牢。

當然,每個國家執行情況有所不同,寬緊程度也各異,例如比利時雖然規定不遵從投票義務者會被罰款,但實際上較少執行,因此投票率也不會是百分之百。當地2019年大選,最終投票率為90.01%。但實行此制,無論如何都可以提高選民投票的動力,總比現時香港立法會換屆選舉(地區換屆直選歷來最高紀錄為2016年,58.28%)高得多。

回歸初年港府曾研究 惟背後問題極複雜

在香港,回歸初期政府內部都有討論過強制投票安排。1998年首屆立法會選舉,最終投票率為53.29%,政界有意見認為這個數字需要改善。當時政府內部曾研究於2000年立法會選舉中,加入強制投票安排。翻查資料,時任財政司司長曾蔭權曾經指出,強制投票可令政治較冷感的中產階級亦要參與投票,這些人士知識水平較高,也一般較傾向支持政府政策。

行政會議曾於1998年11月討論強制投票事宜,但最終支持者寥寥之下被否決。主要關注在於,香港人比較崇尚自由,這種安排可能會惹起市民反感;時任中文大學亞太研究所副所長劉兆佳也指,不投票的市民中,可能有相當一部分是對選舉制度不滿意、對政府施政不滿或是對政治不感興趣,這也是一種表態。如果引入罰則,有可能出現大量選民不投票以示抗議,或是出現大量廢票。

此外,要實行強制投票,一般需要連同選民自動登記制度一併實行,但香港沒有戶籍制度,有關選民的地址登記也不完全,現實上很難準確追蹤。如要改制,將涉及把整套選民登記制度,以至人口戶籍政策推倒重來。

如是者,強制投票這個議題長時間再沒有在香港成為討論重點。翻查立法會資料,近年對於強制投票議題只有過零星的討論,例如2014年5月的《2014年選舉法例(雜項修訂)條例草案》委員會中,有個別議員包括鍾國斌、應邀出席的部分團體代表,建議政府考慮相關制度。不過時任政制及內地事務局副局長劉江華回應指,如果實行強制投票,要注意香港的民情,必須有公眾的廣泛討論和共識作為基礎,和政府二十多年前的關注一模一樣。

投票率背後 涉政府與民主派一個政治博弈

發展到近年,政治議題主導了選舉制度的討論,引爆點源於2019年區議會選舉。當時受社會氣氛影響,投票率達到71.23%、共294萬人投票,兩者皆為香港選舉史上最高紀錄。是次選舉民主派大勝,橫掃八成半議席。

不過正正由於民主派大勝,新當選區議員亦與政府關係極緊張,並且有部分人被指「散播分離主義」,政府以行政手段「架空」區議會。亦因如此,中央決定鐵腕落實「愛國者治港」方針,全國人大新修訂的選舉制度,直接將回歸至今的民主進程推倒重來。

在新制度下,即使政府官員堅稱這不是「民主倒退」、是「完善制度」,但整體政制的民主成分削弱,無論如何都是不爭事實。正因如此,民主派內部開始出現杯葛選舉、拒絕投票等呼聲,其來有自。

在前述背景下,下一次的立法會選舉投票率,或多或少都會被視為市民對新制度的「變相公投」,亦是政府與民主派之間的博弈。正如民主黨前主席劉慧卿所指,政府之所以有意「研究」規管白票行為,是因為擔心下一場大型選舉投票率太低,或是出現大量白票,與2019年區議會選舉相比之下,可能令人感到新制認受性不足,並非如官方所指「得到香港各界廣泛支持」。

真正認受性源於公平選舉

簡言之,強制與自願投票的背後,是「公民義務」和「自由意志」之間的平衡。在威權或獨裁社會中,執政當局會通過強迫投票,達到自己想要的結果,並「正當化」自身的權力來源;但在民主國家中,適度實行強制投票,也可促進公民對社會的參與。所以強制投票本身並非「洪水猛獸」,一切視乎當時的社會實況。

套用香港今日情況,當政治氣氛高壓,民主派支持者充斥無力感,投票意欲就會下降,正是「唔投票都係一種表態」。北京修改香港選舉制度後,如民主派認為已「無得玩」,號召選民不去投票,問題就未必出自選民,而在於制度本身是否具足夠說服力、讓市民信任那是公平公正的。

為方便解釋,在此列舉兩位親北京人士的言論:人稱「左王」的前中央政策組首席顧問邵善波,表示現時反對勢力「退出嘅退出,走佬嘅走佬,收監嘅收監」,已不再形成巨大抗拒力量,政府可以順利推動政策,修改香港選舉制度「不要overkill,令(香港)病人變死人。」北京大學法學院教授饒戈平亦指,日後的制度應該為反對派保留合法政治發展空間,避免矯枉過正、過猶不及。

也許,新制度會否「overkill」、矯枉過正、過猶不及,才是其有沒有足夠認受性的關鍵。

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