【將軍澳模式】97前特殊賣地制度 造就高密度「蛋糕插蠟燭」屋苑

撰文:何雪瑩
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在香港談「宜居」,彷彿是癡人說夢——基層為交租而活,中產為供樓奔波,年輕人則頻頻推算不吃不喝多少年才能夠「上車」。不知從何時開始,「宜居」在香港成為了奢侈品。人們但求有瓦遮頭,其他的卻無暇理會。可是,一個地方宜居與否,關係到交通、公共空間、社區經濟,引伸至家庭及鄰舍關係等,以上種種均指向同一方向——生活質素。
政府公布的《香港2030+跨越2030年的規劃遠景與策略》(下稱2030+),計劃於新發展區規劃高密度宜居城市。《2030+》又以將軍澳為例闡釋當區五個港鐵站(調景嶺、將軍澳、坑口、寶琳、康城)各自聚集住屋群、消費活動、公共設施等,居民步行便可接觸到生活所需。
只要去過將軍澳一趟,不難發現這裏每個地鐵站上蓋均有住宅,當居民步出住所後便會直接走進商場,再以天橋到其他商場購買日常所需。我們將這個「住所—商場—天橋—港鐵站」的生活模式稱之為「將軍澳模式」。我們不禁會問,這種模式背後的原理是什麼;表面上滿足生活便捷的同時,我們是否又犧牲了什麼?將來新發展區以鐵路為骨幹,又會否淪為另一個將軍澳?香港人心目中的宜居城市,又該是怎樣?

【將軍澳模式】搭車買樓購物都關港鐵事 將軍澳居民如何過?

【將軍澳模式】商場林立天橋相連抽空公共空間 源於建築條例失誤

劉先生與劉太退休後搬到康城峻瀅,運動是他們每天必然的行程。劉先生喜歡約朋友在屋苑會所打波,劉太則會在屋苑平台花園散步。說是平台花園,其實不過兩、三千呎左右。劉太懷念以前在何文田俊文苑居住時日日落街耍太極。「不過這裏沒有太極班,因為根本沒有地!平台花園小得可以,不夠十幾人一齊學太極。」這個平台花園更設有開放時間:上午九時至晚上七時,直至近來才爭取到開放至晚上十時,至少可在晚飯後去散步。

「要搞太極班就要有公共空地、有公園,不過這裏唯一一個公園屬於日出康城,只有住戶才能進入。」事實上,日出康城公園及康城站對出的「動感公園」都屬於私人公園,必須出示住戶證或由保安放行。換句話說,如果不是住在日出康城,其他屋苑的住戶或外來公眾在康城站一帶根本沒有休憩去處。

住在康城站峻瀅的劉先生一家要步行到港鐵站,必先經行人隧道再經過日出康城的電梯及天橋,需時20分鐘。他批評政府將提供設施的責任全部外判給發展商。(吳煒豪攝)

事實上將軍澳不是沒有公園。劉生劉太試過到將軍澳海濱長廊散步,由家中出發路程超過30分鐘。首先要行一段無遮蔭的路到環保路,再過行人隧道,乘電梯上日出康城連接康城站的天橋,穿過康城站,多走一段沒有遮蔭的路才能到達。坑口站一帶的居民亦要步行逾20分鐘才能到達。這條全長1.6公里的海濱長廊風景怡人,本是日常休憩的好去處,但其步行距離和經驗卻令不少居民卻步。公屋居民寧願留在屋苑樓下的空地,私樓居民則依靠私人屋苑的設施。「政府將提供公眾設施的責任,外判給私人屋苑發展商。」劉先生說。

香港市區地少密度高,走在路上雖然有時感到擠迫,卻有其獨特城市肌理。以灣仔、北角為例,區內有一條主要的東西走向幹道如英皇道、軒尼詩道,兩個路口之間步行需時約三至四分鐘,長度大概200米左右。但離開這條車水馬龍、八線行車以上的主要幹道,其他平行的東西走向街道如春秧街、謝斐道等馬路都較窄。而南北走向的街如柯布連道、糖水道等,兩個路口間的一段則比較短,往往只有60至100米,只需步行一分鐘便能在下個路口「轉彎」。反之將軍澳每個街口之間都很長,動輒200至300米,要多行四分鐘才能轉彎。

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日出康城落成後將會多達50座,地皮約30公頃,以綜合發展區形式發展。康城的面貌幾乎由發展商控制。(吳煒豪攝)

何時轉彎看似是小事,實際上卻影響了街道的紋理和可行度,這點容後再述。但這反映了將軍澳賣地及規劃的規模。從地圖上看,舊區的街區多呈窄長的長方條,一條街上有多幢發展時間不一樣、來自不同發展商的房子。但地圖上的將軍澳卻更多接近正方形,沒有小街把地塊劏開,加上都是同一發展商發展的商場和私人屋苑,大部分十座以上,形成超高密度的巨構(Megastructure)方塊。

(李澤彤攝)

九七前發展商以特惠價換將軍澳地

我們看見將軍澳的樣子,都是「蛋糕上插蠟燭」——巨型商場基座上興建多座40、50層高的私人屋苑,商場之間以天橋接駁。為何將軍澳會是今天這樣子?這要從賣地制度說起。

為何將軍澳的地皮特別大?姚松炎解釋這是歷史原因。戰後香港人口急速增加,港英政府需要拓展新界及新市鎮,需不斷向農民徵地。但當時財政儲備遠不及現在豐厚,徵地的財政負擔愈來愈重。港英政府於1960年想出非常「創新」的辦法:土地期權制度。政府向農民徵地,農民可選擇直接現金賠償,但由於賠償價以農地價格計算,而農地並不值錢,所以賠償不多,農民多會選擇換地權益書。換地權益書分兩種,發展藍圖內的一呎屋地可換藍圖外一呎屋地,此為Letter A,但發出總數不多;更多的是Letter B,五呎農地換一呎屋地。

與一般期權買賣無異,換地並非即時發生,權益書持有人可在日後的新界土地拍賣時,才補回差價買地起樓,而這個差價是基於換地權益書發出年份的土地市值計算。換句話說,假若香港土地不斷升值,Letter B權益書持有人愈早行使期權買地起新樓,他需要補回的差價便愈低。而更絕的是,這些Letter B是可以轉讓的,於是各大發展商四出向農民搜集Letter B,然後拿着這堆換地權益書,可以在土地交易中當現金使用,還可像入場券般優先參加新界土地拍賣。

1980年代初,中英政府展開香港前途談判,中國並不承認港英政府發行換地權益書的措施,故此1983年起港英政府宣布不再發行,權益書持有人要在1997年前行使所有換地權。姚松炎解釋:「將軍澳是九七前最後一個新市鎮,發展商為了趕尾班車,於是大量行使Letter B。將軍澳有七至八成都是發展商使用Letter B發展。」他曾經撰文指出,1991年至1994年間,政府在將軍澳出售的九幅私人住宅地中,其中八幅都是以換地權益書批出,地盤面積超過120萬平方呎,可建樓面面積超過1,000萬平方呎,地積比高至九倍,較一般新市鎮的六倍半為高。

(吳煒豪攝)

姚松炎翻查記錄,發現八塊以換地權益書批出的土地,每呎樓面補地價為21至87元,同期另一幅以拍賣的將軍澳地呎價則為2,000元。這些以換地權益書批出的土地,後來發展成各個大型屋苑,包括南豐廣場、東港城、將軍澳廣場等,土地用途方面,都是可建密度最高的住宅(甲類)或商業/住宅用地。「當時要清貨,所以地盤全部牛龜咁大個,加高密度,就沒有剩餘地方做足夠配套。」

這套趕尾班車的思維,塑造了今天坑口、寶林的面貌。雖然換地權益書不再,但是否等於大幅賣地不會在未來的新市鎮出現?不計尚在研究中的137區,康城是將軍澳最新發展的區域。其中日出康城的土地用途為「綜合發展區」,面積為32.68公頃,由不同發展商跟港鐵合作,落成時將包括超過50幢住宅,並有商場、酒店等其他設施。日出康城面積之大,圍繞地皮走一圈, 需時接近45分鐘。

綜合發展區本用於市區重建項目。1970年代起多塊市區工業地皮,卻被重建為住宅和商業用途,如黃埔花園、城市花園、時代廣場等。由於市區用地少,於是設立「綜合發展區」,鼓勵發展商將零碎地皮合併,以便更整全地規劃土地用途。但由於「綜合發展區」地皮一般較大,政府雖然加入部分條款,如預留空間予GIC(政府、機構及社區)用地等,但有權主導整塊大地皮面貌的,始終是發展商。

居民劉先生所住的私人屋苑峻瀅雖然位於康城站範圍,但卻不屬於日出康城的屋苑(及其綜合發展區),但其社區設施則幾乎取決於日出康城: 根據港鐵資料,日出康城將會於2027年全部落成,屆時將會有兩個大商場,及預留小部分土地作公共休憩用途。但劉先生所享用的設施只能取決於日出康城及自己屋苑的發展商,政府並無提供其他社區服務。

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