【政策分析】醫療券淪為眼鏡換領券 「錢跟病人走」說易行難

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醫療問題困擾香港人多年,20年前的哈佛報告建議港府推行醫療融資改革,落實「錢跟病人走」,疏導部分病人到私營醫療,但融資改革因種種反對聲音而觸礁,自願醫保亦因未設高風險池而成為雞肋。

話雖如此,當年報告其實亦留下一些「遺產」。因為所謂「錢跟病人走」,核心目的就是「打通」公私營醫療體系,讓有需要的人自行選擇醫療服務。所以政府近十多年先後推出的醫療券、疫苗資助計劃等,某程度是實現這種理念。

當然,這些政策支離破碎,最終變成用錢把醫療需求「外判」出去。但私營醫療機構在商言商,無責任幫政府達成公共衞生政策目標。所以近年不時發生醫療券被濫用成「眼鏡換領券」等事件,某程度就是源於這種政策上的定位不明。

《哈佛報告-醫療大辯論20周年》系列之五

▼哈佛報告懶人包▼

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公私營醫療失衡、欠溝通 哈佛報告倡改革

醫管局成立後,本港市民可享收費極低廉但有一定質素的公營醫療服務,導致市民較傾向到公立醫院求診,造成公私營失衡。例如在1998年有紀錄的住院人次共124.44萬,多達82.8%病人使用醫管局服務,私立醫院只佔14.8%,公立醫院輪候時間亦愈來愈長。而且公私營醫生溝通不足,病人難以橫跨公私營看病,更傾向留在公院體系。

1999年的哈佛報告亦指,香港醫療架構出現分裂隔離現象,對服務質素和效益構成威脅。其中公私營服務之間缺乏連貫性,即使為同一病人提供服務,也可能沒有溝通,往往導致不必要地重複檢驗等問題。這種制度,也無法應付日增的慢性疾病。

對此,報告建議全面的融資改革,建立社會保險制度,實行「錢跟病人走」,讓市民選擇合適自己的醫療服務。再進一步地,公私營醫療服務提供者應組成「競爭性一體化醫療護理」,提供預防、基層醫療、門診、住院、復康護理等一條龍服務,在市場中通過競爭,自我監管質素。只是這種大規模融資改革需以全民供款為基礎,在香港難獲支持,如今哈佛報告已公布了20年,這個構想從未付諸實行。

公立醫院負荷過重,哈佛報告早已建議「錢跟病人走」,打通公私營體系。(資料圖片)

錢跟病人走 政府嘗試打通公私營

然而,即使宏大全民供款醫療融資大計未有實現,不過「錢跟病人走」、「打通公私營醫療」等理念,自那時起已開始發芽,漸為政府重視。醫管局近年也先後推動過公私營協作計劃、電子健康紀錄互通系統、病歷互聯計劃等,加強公私營醫療體系合作。至於將公營醫療病人疏導到私營市場,當局除推動醫療保險外,亦有其他公帑資助的政策。

例如在2007年施政報告,時任特首曾蔭權宣布推出醫療券試驗計劃,為70歲及以上的長者,每人每年提供五張面值50元,即合共250元的醫療券。雖然政策被指力度不足,但明顯可見政府調整政策方向,開始嘗試將部分病人分流到私營醫療體系。醫療券政策在2014年恆常化,金額多次加碼,年齡門檻現時已調低至65歲,累積上限已上升至8,000元。

另外,政府2009年將原本只在醫管局門診進行的「防疫注射計劃」,擴大為「疫苗資助計劃」,資助65歲或以上的長者到私家診所接種季節性流感疫苗,其後資助範圍逐步擴大。其餘近年推出的措施,包括大腸癌篩查先導計劃、向私家醫院購買床位等,都是承接「錢跟病人走」的原則。

過往疫苗資助計劃,對於學童的流感疫苗接種率幫助有限,港府決定開展到校打針。(資料圖片)

私家醫生無責任實現政府願景 限制政策效果

這種政策之下,政府不親自「落水」,將一些重要的公共衞生政策目標,交予私人醫療機構完成。但矛盾之處是,私家醫生只是提供「醫療服務」,其實是打開門口做生意,無責任實現政府的政策願景。所以政策實行下來效果可能走樣。

例如疫苗資助計劃,確實吸引部分有需要人士接種,減低流感社區爆發的風險,但推出後反應不算熱烈,私家醫生亦沒有責任幫政府加強推廣。所以本港學童在2017/18學年流感疫苗接種率只有兩成多。相反鄰埠澳門早就實施到校打針,將整體學童接種率提升至七成。

港府最後都需要親自牽頭,衞生署於2018/19學年推行「學校外展疫苗接種先導計劃」,在小學實施到校打針,結果2018/19年度,6歲至未滿12歲的兒童疫苗接種率大升至55.3%。政府亦承諾明年會恆常化相關計劃。

醫療券政策實施以來,屢次傳出被濫用。(資料圖片)

醫療券屢遭濫用

至於醫療券政策,根據曾蔭權的說法,是希望讓長者更自由在自己所屬的社區內選擇基層醫療服務,減少輪候。不過近年屢有報道指,有眼鏡店騙取長者以醫療券配貴價眼鏡和購買視光服務。在2015年,只有265名註冊視光師參與醫療券計劃,申報總金額為3,700萬元;惟在2018年,參與計劃的視光師增至697人,申報總金額暴增至7.6億元。

政府今年3月提出檢討醫療券,包括為視光服務的醫療券申報金額設上限,每名長者每兩年最多申報2,000元。不過核心問題仍然存在:私營醫療機構要賺錢,見政府砸錢資助,當然扭盡六壬「提供服務」,甚至包括一些不必要的項目。除以醫療券配貴價眼鏡外,過往亦傳出有長者使用醫療券購買花膠海味。

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大市場小政府 難達致長遠醫療政策目標

所以,政府著意打通公私營醫療體系,分流病人,原意值得肯定,這亦是當年哈佛報告所提倡的理念。不過在執行上,如政府只想靠「大市場、小政府」,將醫療責任外判,以為借助市場力量就可實現政府的公共衞生、醫療政策目標,未免太過一廂情願,醫療券、疫苗資助計劃等成效不彰,正是顯例。

私營醫療機構固然對醫療體系有貢獻,不過部分非以賺錢為目標、但對整體市民健康有利的工作,還是需要由政府主導。因為醫療是所有人的基本需要,以商業為主的模式運作,可能忽略更重要的政策目標。



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