【政策分析】蔣麗芸 x 黃碧雲 提私人草案能否打破醫療霸權?

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近日醫務委員會否決4個放寬海外醫生實習相關安排,引起社會對醫生不足、醫學霸權的關注。民主黨黃碧雲和民建聯蔣麗芸,都分別醞釀提出私人條例草案,主張放寬海外醫生來港安排甚至向醫委會削權。民建聯早前更揚言,今日(17日)會搶閘在立法會中提出有關私人條例草案。

不過姑勿論最終草案內容如何,在政治現實上,香港一向實行行政主導,而受限於《基本法》,回歸後由議員提出的私人條例草案(下稱議員法案)受到極多限制,要通過極為困難,即使獲放行亦很難對公共政策帶來實際影響。可以說,立法會權力某程度上受到「閹割」,只要政府一日不下定決心改動政策,議員縱有票在手,亦難以推動實際改革。

醫委會否決了四個豁免海外醫生實習的方案,社會的批評聲音不絕。(資料圖片)

回歸前:可影響公共政策方向

回歸前,私人條例草案對政府施政有一定影響力,當年立法局議員提出私人草案的主要限制,是若涉及增加公帑開支或減少收入,就要獲港督授權。只要不涉公帑,議員的私人草案可以影響公共政策方向。而1995年由末代港督彭定康推動的立法局選舉方案,選出多名民主派人士入局,並強化議會角色,同時導致中英雙方在過渡期內出現嚴重分歧。雙方政治角力下,港英政府對於立法局議員提出的條例草案一般寬鬆處理。

所以在回歸前夕,立法局在快刀斬亂麻之中,通過多項由議員提出對政府施政影響力極大的私人條例草案。但回歸後,由中方另起爐灶組成的臨時立法會,將多條這類條例廢除,包括回歸前由李卓人提出、保障工人的集體談判權。當然亦有一部分法例遺留下來,例如由陸恭蕙提出、限制在維港範圍填海的《保護海港條例》,影響一直延伸至今。

末代港督彭定康推動的立法局選舉改革,導致中英政治角力,間接促使回歸前大批私人條例草案通過。(資料圖片)

回歸後:涉政府政策須獲特首批准

然而回歸後,立法會議員提私人草案就嚴苛得多。《基本法》第七十四條列明:「香港特別行政區立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案,凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」

即使沒有抵觸這些基本原則,議員法案亦有大量關卡要過。根據立法會《議事規則》及秘書處的文件,首先議員應把「可能引起爭議」的法案草擬本,提交相關立法會事務委員會考慮;再獲得律政司法律草擬專員簽發的證明書,證明格式符合規定。

隨後立法會主席要把關,裁定法案有否觸及公共開支、政治體制、政府運作,如有就不得提出。如主席認為法案影響政府政策,就要先獲行政長官書面同意。經過首讀二讀後,議員法案要通過分組點票(地區直選及功能界別都過半支持),才可獲得通過。

相對而言,如果是由政府提出的議案,只需由行政長官參考行政會議意見後,定出提交立法會的版本。立法會秘書接獲法案後就會安排刊憲,經過三讀,獲出席會議全體議員過半數支持即可通過,關卡少得多。

如果今次議員提交的法案涉及公共政策改變,必須先得到特首林鄭月娥書面同意。(資料圖片)

議員法案內容受限 難影響政策

因此,在實際上,當一個議題受到社會極廣泛關注,或涉及公眾利益,導致立法會議員要提出私人草案,現實上很難不影響公共開支、政治體制、政府運作或公共政策。所以實際運行上,權力還是由政府近乎牢牢控制。

翻查立法會紀錄,回歸後由議員提出而最後獲得通過的私人草案,只佔少數。而獲通過的,主要都屬個別法例的小修小補,或是一些一次性的安排,例如涉及銀行業的資產轉移、大學書院的改名或微調校董會組成方式等,在宏觀的公共政策層面,對政府近乎沒有影響。

張宇人曾提議員議案,改革醫委會及醫生執業門檻。(資料圖片)

政府不主張議員推動改革 頂多「吸納」建議

此外,現時特區政府修訂公共政策時,亦傾向由自己主導,走政府程序,不主張由議員提出議案。政府最多會與相關議員協商,吸納其建議再由政府提出。

例如上一輪醫委會改革,就是由人稱「廿蚊張」的立法會飲食界議員張宇人率先提出。女兒和女婿皆在外地行醫的張宇人,因不滿海外讀醫港人回流執業的規定太嚴苛,在上屆政府任期內推動改革醫生執業門檻,並於2015年11月就修訂《醫生註冊條例》、改組醫委會啟動議員法案程序。不過政府認為,由時任食物及衞生局局長高永文領導的督導委員會,已在檢討醫護人力規劃及專業發展,以及醫委會的組成。

最終政府和張宇人達成共識,張宇人於同年12月撤回修訂。政府往後吸納其建議內容,於2016年提出《2016年醫生註冊(修訂)條例草案》。

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政府「上身」 改革變和稀泥

由於議員提私人草案,從制度到現實政治環境都關卡重重,因此由議員推動政策改革,在現實上是極難。只要政府不下定決心改革,難以出現重大政策轉變。

另一個更現實的問題是,當政府「一手包辦」所有重大的政策改革提案,外界自然期望政府大刀闊斧,改變一些積存已久的問題。要是改革內容引起爭議,又或是最終效果不佳,「受靶」的都是政府。

前事不忘,後事之師。上一次醫委會改革由政府接手後,由於降低醫委會內傾向醫生利益的席位比例,觸動醫生利益,遭業界強烈反對。最終政府在2017年修改建議,變成一個和稀泥版本,不改變現時醫委會利益結構下,條例才獲通過。張宇人亦曾慨嘆,經政府修改後的建議無法改變「醫醫相衞」情況。如今蔣麗芸和黃碧雲都說要提私人草案,但要藉此打破醫療霸權,恐怕仍極之困難。



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