【政策分析】公立醫院長年逼爆、服務排長龍 一切都是一場陰謀?

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近年大家一聽到「醫院管理局」,可能都會聯想到一些離地萬丈、肥上瘦下的高層,多年來醫管局亦不斷爆出關公災難。最近期一役,莫如今年初的流感高峰期間,局方竟想出找藝人拍片、用員工福利基金買魚蛋燒賣向前線醫護人員「打氣」的「屎橋」,但其實醫管局的核心管理問題不止於此。

醫管局在90年代初成立後,一定程度改善醫療體系管理效率,1999年發表的哈佛報告,亦肯定醫管局這方面的貢獻。但報告同時提到醫管局「角色矛盾」,包辦服務的買家和賣家,並無誘因為病人提供最佳的服務。針對以上問題,有「怪醫」之稱的立法會前醫學界議員梁家騮,6年前曾在立法會動議一個「終極版」的哈佛報告落實方案,就是解散醫管局,整個制度推倒重來。

《哈佛報告-醫療大辯論20周年》系列之六

▼哈佛報告懶人包▼

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醫界陰謀論:醫院逼爆有利爭取更多資源

醫管局在1990年成立,掌管本港公立醫院,經費仍主要來自公帑,但以獨立法團加強管理效率。哈佛報告認為,醫管局有助提高醫療服務的質素,藥物採購等方面的效益也有顯著改善。不過,醫管局兼任醫療服務的「供應者」和「購買者」。簡言之,即醫管局一方面透過對屬下醫院聯網發放經費、代表公眾與各醫院洽商服務的種類和範圍,但又負責管理和經營醫院、為員工提供保障。結果他們提供服務時要考慮自身的利益,未必將市民利益放在首位。

這種角色矛盾,會引伸許多問題。例如在醫管局角度,當然需要爭取更多政府撥款,讓營運更加「鬆動」,但醫界向來有陰謀,指最有效「爭取」方法,往往就是容讓醫院爆煲、輪候時間長,引發公眾和政府關注;又例如,醫管局向七個醫院聯網分配資源和人手時,輪候時間是其中一個考慮因素,輪候時間長的專科門診容易獲得更多,意味各聯網有較大誘因任由新症長期輪候,扭曲了醫療服務。

誠然,我們應該相信絕大部分前線醫護人員都是專業、救急扶危,但在這種利益關係下,醫管局及各聯網的管理者,確未必有足夠動力改善服務。

醫管局被指角色矛盾,包辦醫療服務的「買家」和「賣家」。(資料圖片)

「怪醫」梁家騮:醫管局因管治不善獲得更多撥款 應解散

但醫管局服務水平惹來批評也是事實,在2013年7月的立法會會議,梁家騮提出相當「驚人」的動議,就是要求解散醫院管理局。梁家騮因為不喜交際,平時「唔聲唔聲」,但一出手就平地一聲雷,獲得「怪醫」外號。2002年,他曾連同百多名醫生入稟向醫管局追討假期工作補償,纏訟十年,甚至自行墊支打官司,最終迫使醫管局賠償數億元;2016年醫委會改革一役,他幾乎以一人之力拉布癱瘓立法會。

梁家騮在議案中表示,醫管局角色矛盾,即使政府增加撥款,聯網資源亦分配不均,無法改善服務質素,但醫管局反而因管治不善得到獎勵,獲得更多撥款。因此他建議解散醫管局,按照「錢跟病人走」原則,因應各區人口及病人數目,直接向公、私營醫療機構購買服務,容許病人選擇就診醫院,令資源使用及分配受立法會監管。

梁家騮動議的精要,其實正正是源於1999年的哈佛報告,因為由政府向公私營醫療機構購買服務,和哈佛報告所建議的「競爭性一體化醫療護理」其實有不少相通之處。哈佛報告所建議的,是將醫管局分拆成十多個以地區為本的系統,角色變為「中介者」,負責與公私營醫療機構訂立不同的服務協議,按各區需要提供一條龍的醫療服務,通過公平競爭促進質素,並落實「錢跟病人走」,解決現行的角色問題。

當然,這個建議需以全民供款為基礎,在香港難獲支持無法實行。梁家騮提出的版本,是改由政府牽頭直接購買服務、由立法會監管,再讓病人選擇所需的醫療服務,背後理念其實一脈相承。

梁家騮外號「怪醫」,2013年曾動議解散醫管局。(資料圖片)

政府檢討醫管局 未提角色衝突問題

不過這動議始終較為進取,當日在會上得不到廣泛支持。出席會議的時任食物及衞生局局長高永文認為,醫管局確實有不少進步空間,但成立以來已大大改善香港的醫療服務,獲得國際認可。最終議案亦只能在地區和功能界別各獲一票支持(梁家騮及梁國雄),被大比數否決。

政府在該年8月,成立醫管局檢討督導委員會,全面檢討該局運作,由高永文擔任主席。不過委員會的組成,被指官方成分過重,欠缺前線公營醫生代表,梁家騮亦無份。

委員會在2015年7月發表報告,就醫管局管理提出十大建議,包括優化計算醫管局向各聯網分配資源的計算模型、加強與各專科聯繫盡可能縮短輪候時間、加強各聯網員工管理的一致性、加強公私營協作等。可是,報告沒有深究醫管局「包辦買家賣家」的角色矛盾問題,更認為維持現行的聯網制度較為合適,只對聯網的劃界稍作微調。

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改變醫管局角色等同「推倒重來」

換言之,醫管局角色矛盾問題從建立之初已存在。先天不足之下,哈佛報告提出終極改革建議,惟未能實行。梁家騮提出解散醫管局,他本人強烈否認這是一時意氣,而是有政策基礎。

不過要改變醫管局角色,是一個極度重型的改革,幾乎要將醫管局30年來建立起的一套推倒重來,但沒有完善的醫療融資,解決「錢從何來」的問題,一切都是空談。所以政府檢討醫管局問題時,亦只將焦點放在行政管理、服務種類、資源分配細節上,並無打算從根本上改革醫管局的角色。

當然,以醫管局今日的管理文化,如果要討論重大改革,會否充分徵詢前線醫護意見?如果有,又會否不斷召喚醫生到總部,沒完沒了地開會開會再開會?那又是另一個問題了。

公立醫院輪候時間過長,醫管局屢成眾矢之的。(資料圖片)



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