【議會改革.倡議(四)】區議會有名無實 充權可參考市政局

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2000年,特區政府推行區域組織改革,把原有的市政局和區域市政局廢除,並將兩局的權力收歸政府。當時政府為換取市民和議員的支持,承諾向區議會增撥資源及增加職責。十多年後,區議會的權力和角色依然只局限於諮詢層面,並非能行使法定行政權力的機構。由於區議會沒有實權,多年來給外間的觀感只是一個地區「研討會」的諮詢機構,連帶其存在的價值亦受質疑。

理順行政和立法機構關係膠着的底因

回歸到《基本法》的起草過程,了解目前制度設計的原意、演化及規範,探討未來港府在改革的空間和可塑性

制度設計的缺陷是當前議會失效的根本原因

【議會改革.倡議】專題
一. 行政主導既是原則 又是問題根源?

二. 改革須與充權同步進行 達權力再平衡

. 政黨票是功能界別改革的出路?

五. 法定機構職能存疑 改革提升存在價值

市政局(上)及區域市政局分別負責港九、新界兩區衛生及文娛康樂服務(香港公共圖書館)

區議會有名無實  政府理應檢討

六七暴動後,港英政府發表調查報告,認為港府須解決官民間的矛盾,打破菁英管治體制,逐步開放地區事務參與權,以疏導民怨。在管治政策上,港英政府設立「民政主任制度」,將地區的行政權下放給基層市民,以提升社區服務的質素。1971年,總督麥理浩發表了《市政局將來組織、工作及財政白皮書》,建議未來設立的市政局應具有財政自主權,同時亦鼓勵市民可透過各諮詢機構,積極參與地方事務。其後港英政府陸續發表了《香港地方行政的模式綠皮書》和《香港地方行政白皮書》,為三級議會制的改革鋪路。

1986年,隨區域市政局正式成立,完善了三級議會制。其特點是引入現代管理理論至行政機關,以提升政府整體的行政效率和資源配置,藉此加強與民溝通,改善民生。值得注意的是,昔日的市政局擁有全面的財政自主權,收入部分來自稅收,及各類牌照費用和出租設施所得的收費。

香港主權回歸後,政府提出了《提供市政服務(重組)條例草案》,旨於落實政府的市政服務重組,將兩個臨時市政局的財產、職能、權利和法律責任轉交予政府及其他法定機構。當年,特區政府認為隨着立法會和區議會選舉日漸成熟,市政局的功能已被逐步淡化,兩會(立法會和區議會)亦可取代市政局來監察政府的運作。然而,禽流感爆發和接連發生的食物安全事故,反映出當年負責食物安全和環境衞生的法定機構職權分散、協調欠佳。加上在公眾諮詢中,文化藝術界和體育界都認為康樂文娛的整體政策既不明確,又欠缺協調,令資源未能有效地運用。

自兩局被廢除後,政府把市政事務的權力全部收回,其複雜的行政架構令政策未能針對地區居民所需。正如好些市區重建項目,由於缺乏居民由下而上參與,引起了市民許多不滿。同時政策亦未能有效地向公眾問責,直接削弱了政府的認受性。

財政司司長陳茂波(右)與觀塘區議員會面。出席會面包括觀塘區議會主席陳振彬博士(左)。(政府新聞處)

區議會充權可參考昔日市政局   下放地區服務權和財政權

民主黨成員陳樹英曾申訴至高等法院,質疑《重組條例》違反了《基本法》第39和97條及在港實施的《公民權利和政治權利國際公約》,但遭法院駁回司法覆核申請。法庭認為第97條的規定屬非強制性,並沒有訂明憲法上的責任規定必須成立這些區域組織,而條文僅是容許成立區域組織。若政府及立法機關決定成立區域組織,可將組織作為區域管理和有關事務的諮詢機構,或作為負責提供地區服務的組織。

政府曾不只一次提出改革建議,惟其力度和深度仍未能改善現有制度上缺陷。2005年施政報告中,政府雖稱要將權力下放區議會,但僅將有限的社區設施管理權給予區議會,實質行政權力和財政權力仍然集中在政府手中;2007年所推的「先導計劃」亦僅是增撥地區資源,以「地區小型工程」撥款計劃,協助地區融資部分工程建設和文娛康樂活動。2013年,政府再增撥資源予各區重點工程項目,結果不少工程被批耗費公帑。同樣地,現任特首林鄭月娥在2017年的施政報告中,仍集中以增撥資源來提升區議會的職能,其做法對地區行政改革仍是隔靴搔癢。

灣仔區議員楊雪盈指,一般市民要獲取區議會會議的資訊,只有下載會議錄音和會議記錄,社區參與的渠道少,亦難有足夠時間去了解和回應社區事務,而社區媒體持續的跟進就能令街坊關注社區事務的發展。

故此,綜合上述對區議會職能的分析,特區政府須重塑區議會的制度,才能打通不同層級的議會聯繫性,培育政治人才,並提升地區治理的能力。

針對當前區議會的改革,有論者提議可考慮重設市政局來補足制度上的不足,並引援《基本法》第97條來支持其說法(即香港特別行政區可設立非政權性的區域組織,接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢,或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務)。

不過在條文中「非政權性」一詞的主要意涵是「沒有政治權力」(立法權、行政權和司法權)。若重設市政局來擔當地區管理、諮詢和提供服務的話,不單會令整個官僚體系架床疊屋,重疊了現在區議會在地區管理和諮詢功能,也會進一步架空區議會的職責,令整個區域性組織變得可有可無。

根據《區議會條例》中列出的職能,區議會須就多方面的事宜提供意見,即影響地方行政區內的福利事宜(包括與食物及環境衞生服務)、公共設施的提供及使用、政府各項計劃的足夠程度及優先次序,以及為進行地區公共工程和舉辦社區活動,而撥給地方行政區的公帑的運用。如獲得撥款,區議會亦有權力承擔地方行政區內的環境改善事務及康樂活動的促進事務。換言之,在當前的區議會職能,已某程度上具備地區諮詢和服務提供,亦跟《基本法》第97條中所指的區域組織有共通之處。

2000年時食環署以淺黃色垃圾桶代替原來附有兩個市政局徽號的垃圾桶。(政府新聞處圖片)

就目前《基本法》和《區議會條例草案》而言,至少有下列數點可作修改,以增加區議員在地區議政的權力,並提高地區管治能力和培養政治人才。特區政府可考慮下放財政權和地區服務權予區議會,並改革諮詢制度:

一、財政權:在區議會的財政來源上,可參考兩個市政局的做法,將部分差餉撥歸區議會。或者,將目前「先導計劃」中的撥款恆常化,讓每區區議會有自主權去運用該撥款,再加上各項康樂文化設施的收費和場地租金等,使服務收益能直接用於當區居民。

二、地區服務權:若要針對地回應區內市民的需求,政府可考慮下放地區服務權,如昔日兩個市政局所扮演的角色。目前,由於部分市政服務已外判給合約商,這些外判合約的管理工作,可下放予區議會作遴選合約商和監管服務質素等;此外,政府亦可考慮將環境建設、文娛康樂活動、社區設施的興建及管理等職能,從康文署轉移到區議會,達致充權之用。

三、改革諮詢制度:政府亦可支持區議會就一些民生政策作試驗性的合作關係,將區議會的諮詢角度提升至合作關係,就某些民生議題,如社區建設和規劃,讓區議會享有實權,去影響政府和法定機構的決策過程。

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