【議會改革.倡議(二)】改革須與充權同步進行 達權力再平衡

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從第一節的討論中可見,制度設計的缺陷是議會失效、施政停滯不前的根本原因。雖然當初草委會以承襲港英政府體制為起點,寄望行政長官能像港督一樣,以凌駕三權的姿態領導政府施政,並得到立法權的配合。可是原制度設計並沒有預見外在因素的變化。誠如佳日思教授所言,「基本法所規定的政制有內在的矛盾,一方面行政和中央的權力體現着威權統治;另一方面立法會體現着民主政治,直選產生的議員的民望和認受性凌駕行政機關的領導人,立法會可行使其法案和財政預算案的否決權癱瘓政府的運作。」這正正是當前行政和立法機關膠着的寫照。

理順行政和立法機構關係膠着的底因

回歸到《基本法》的起草過程,了解目前制度設計的原意、演化及規範,探討未來港府在改革的空間和可塑性

制度設計的缺陷是當前議會失效的根本原因

【議會改革.倡議】專題
. 行政主導既是原則 又是問題根源?

三. 政黨票是功能界別改革的出路?

四. 區議會有名無實 充權可參考市政局

五. 法定機構職能存疑 改革提升存在價值

泛民衝擊主席枱初段,陣營內大部分議員都離座站在主席枱前位置。

正如《政制發展專責小組第二報告》所形容,「行政與立法機關每每只能互相制衡,但不能做到充分互相配合,加上在現行制度下,行政長官在立法會中沒有固定的支持,以致對行政主導及施政效率造成不良影響。」目前社會上有不少輿論認為,制訂「政黨法」能理順該報告所指的矛盾關係,令行政長官與個別政黨有結盟機會,做到行政和立法權力相互配合。

在考慮制訂政黨法時,首先要釐清該法是否能夠解決議會失效的問題。正如上述所討論,在行政機關而言,行政長官在推出法案時僅有鬆散、非制度化的政治聯盟(建制派),故政府須在個別議題上作出協商和游說;但從立法機關而言,特別是在地區直選佔多數的泛民議員來說,《基本法》內分組點票制度令政府所提出的議案,較容易在建制派護航下通過。同時《基本法》條文對議員權力過度約束,令他們即使在民意授權下,亦未有充足的渠道為市民表達意願,以監察行政機構。

目前社會的議論中,不少人認為制訂政黨法後,至少能夠理順行政和立法機關的關係及使政黨運作透明化(見黎智英捐款案一事)。香港目前的政治困局是《基本法》內的威權管治(行政)和民主政治(立法)的矛盾。在過去廿年的議會政治中,功能組別和建制派雖佔多數,並組成了一個隱形的管治者聯盟,為某些政府所提出的法案護航,但隨着港人的民主意識日漸成熟(特別是直選議席中泛民主派得票約佔六成),由小圈子選舉所推選的功能組別,使管治者聯盟的認受性大打折扣。

人民力量陳志全認為,拉布可以阻止惡法以快刀斬亂麻的形式通過。(吳鍾坤攝)

縱然各界對政黨法仍存有不少顧慮,但就行政和立法機關關係上,政黨法對於理順施政可起到根本性的影響。從行政效率而言,政黨法能處理「執政模式」的問題。由於《行政長官選舉條例》中訂明行政長官不能有政黨背景,故此,制訂政黨法能夠滿足下列的考量:

一、提升行政機構的管治質素:在《行政長官選舉條件》對行政長官的政黨背景作限制的前設下,政黨法能鼓勵政黨發展,培養治港人才和進行政策研究,提升政黨在管治體系中所扮演的角色。正如前特首董建華欲推「廿三條立法」一事可見,部分建制派在高漲的民意驅使下,陸續與政府劃清界線,令當年的特區政府陷入管治危機。有見及此,政黨法可將原有非正式的合作關係制度化,分享部分行政權予政黨,並界定政黨在行政管治體系的權責,減少特區政府在關鍵議題上被孤立的機會。

二、在大眾民主意識日漸成熟之際,該法可考慮將政黨納入行政管治團隊,透過與直選洗禮的政黨或議員組成「執政聯盟」來解決認受性不足的問題。由於行政長官提名委員會委員的組成未能體現全民的意志,長久以來都被指是「小圈子選舉」,令未來由普選產生的特首也有先天認受不足的缺陷。透過與直接洗禮的政黨組成執政聯盟,甚或把政黨成員納入管治班子內,可回應政黨參政要求,使行政機構的認受性逐步提高,爭取民眾支持。

三、提升政黨運作透明度和競爭:在公開政黨成員名冊和政治捐獻事件上,現行法規無法充分保障大眾知情權。從公眾利益和知情權的考慮上,政黨法可取代現行的法例,要求政黨公開帳目、資金來源和成員名冊等,令公眾對於政黨組成的背景、成員和直接影響政黨立場的資金來源有充份了解,並將政黨運作置於公眾監察下。同時該法在保持國家主權完整的考量下,或可釋除中央政府長期對於「外國勢力」試圖顛覆國家主權、影響本地政治生態的疑慮,減低中央政府對於本港政治發展的干預,保障香港高度自治的地位。

廉署調查李卓人等5人涉嫌收黎智英捐款,律政司以證據不足為由決定不起訴。(資料圖片)

解決議會失效須靠「權力再平衡」

更重要的是,改革沒有挑戰《基本法》內行政主導的原則。不過,倘若政黨法未能配合立法會議員充權,將會令行政和立法權力更加不對等,加深兩權撕裂。誠如上述分析,目前議會內拉布的問題正正反映出部分直選議員受《基本法》和分組點票的約束,無法真正做到代民議政。所以,政黨法的設立需要配合議會充權才能達致「權力再平衡」;反之,若改革僅集中於議員權力上,將令立法機關權力擴大,有機會破壞《基本法》內行政主導的基本方針。

就目前《基本法》和議事規則的框架而言,至少有下列數點可作修改,以增加議員在立法權、財政權和公共政策權,達致「權力再平衡」。

一、放寬議員在涉及公共開支或政治體制或政府運作的提案權;
二、改革《公共財政條例》,確立議員在修訂財政建議及預算案的角色;
三、提升議員質詢至約束力動議;
四、修訂《權力及特權法》的應用條件,由分組點票轉成簡單多數。

就上述討論而言,改革無疑涉及修訂《基本法》有關立法機關的職能,這是因為《基本法》對行政和立法機關權力分配有先天不足,令理順行政立法關係未能從本地立法着手。可是,如果政黨法和立法會充權不能同步進行,將使改革不符合《基本法》行政主導的原則,或令行政權力坐大,走向威權管治,使政府的認受性大打折扣。故此,未來改革的方向應從三方面(功能界別改革將於下一節討論)同步進行,即行政管治同盟(政黨法)、立法會充權改革及功能界別改革,以達致行政和立法機關權力的新平衡點。此舉不但符合《政制發展第二號報告》中的「任何政改方案『必須鞏固』和不能偏離這項設計原則(行政主導)」,照顧到中央政府的立場,亦能回應到市民和直選議員對民主的訴求。

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