【專營巴士.倡議(二)】巴士問題無限輪迴 欲破困局 還靠競爭

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巴士服務是本港的重要公共服務,政府將之交予私人公司營運,美其名是借市場力量確保服務質素,但代價卻是員工待遇欠佳(例如設14小時特別更),以及車費只加不減;再者,巴士專營權入場門檻甚高,難出現競爭者挑戰現存公司,所謂市場力量是否存在也成疑問。要改變局面,關鍵是讓政府的有形之手參與巴士服務的營運。當然,現時政府也會過問巴士車費與路線,但單是如此顯然不夠。要徹底根治問題,政府應該降低競投巴士專營權的門檻,鼓勵競爭,引入真正的市場力量,促成進步,但同時要有補貼的預備,勿讓營運效益建基於大眾血汗。

【專營巴士.倡議】專題
一、私企管公用事業 車長罷駛難解業界死結
二、巴士問題無限輪迴 欲破困局 還靠競爭

公共服務(包括醫療、教育、交通等)面向大眾,其本質上的存在意義不應在於謀利,服務的價格必須是大眾所能負擔,即使是免費亦無不可(例如圖書館);政府間或開放相關領域予私人企業經營,也只是為了借助市場力量來改善服務,或維持其可持續性。若一項由私人企業提供的公共服務與這原則脫軌,為了盈利而為大眾帶來諸多不便,甚至不公,政府便有責任重新審視制度。現在亟需改革的,便是巴士的專營權制度。

前一篇文章指出,本港的巴士公司盈利有限,所以不願投放資源改善服務及員工待遇;但假若增加車費,則恐怕又令市民怨聲載道。這種兩難局面,實源於巴士明明是服務大眾、事關公眾利益的業務,但卻由私營企業自資管理。要突破困局,理論上有三個思考方向,包括︰一、政府直接提供補貼;二、將巴士服務收歸公營;三、參考倫敦與新加坡的「公私合營」制。何者才是香港的出路?我們不妨逐一分析。

香港的專營巴士公司經常引起非議,與其要它們自行小修小補,不如政府帶頭,進行一場大改革。(羅君豪攝)

直接補貼? 等同明益私企

現時政府對於巴士公司的資金援助,有豁免與補貼兩途。就豁免而言,根據《汽車(首次登記稅)條例》,專營巴士和用來培訓司機的巴士均可豁免首次登記稅;此外,在長者票價優惠計劃下,巴士公司可獲豁免車輛牌照費。補貼方面,同樣基於長者票價優惠計劃,巴士公司可獲發還租用政府土地的租金。在2015及2016件,政府為這三個項目合共向各間巴士公司豁免及補貼了8億8,600萬元。

有見及此,巴士業職工會聯盟去年就曾建議政府擴大補貼計劃,以公帑幫助巴士公司改善車長待遇,包括加薪及減少工作時數。巴士司機的待遇固然有必要大幅改善(所謂的「14小時特別更」,根本不合情理),但若政府再對巴士公司提供更多資金援助,即使訂明用途是要用來降低車費及改善員工待遇,其本質依然是直接補貼私人公司;本來這也不是大問題,不過,政府補貼將使巴士公司的營運難度大幅下降,加上現行的專營權制度本就缺乏競爭,屆時巴士公司將更沒改善服務的誘因,很可能變得收費便宜但服務差劣,相信這不是港人想要的巴士服務。

運輸署指引竟訂明,巴士車長的「特別更」最長可達14小時。(運輸署網頁)

收歸公營? 欠缺進步動力與能力

既然私營巴士問題多,補貼又不合宜,那麼直接收歸公營又如何?將公共服務收歸公營,就理念而言是一個可行的做法,事實上,不少地方都會提供公營的交通服務;然而,若現在忽然將巴士服務收歸公營,將不得不面對人力資源不足的問題。香港政府已多年沒有直接營運公共交通服務,要政府(或者新成立的公營機構)經營業務,不易適應;此外,可以想見,原來的巴士公司管理層也未必願意「屈就」加入公營機構或政府,故當局能否在短期內物色具足夠專門知識的人才,實是一大疑問。

即使政府對新工作極速上手,但公營業務畢竟不是以營利為目標,長遠而言容易出現墮性,只求滿足市民基本要求,欠缺精益求精的動力,不能適應市場變化,這也不是理想的情況。

新加坡與倫敦經驗 集公與私之所長

維持現狀不行,直接補貼不行,收歸公營也不行,還剩下什麼方案?答案顯而易見,就是一套混合公私營好處的制度。

新加坡的巴士服務本來是由私人公司提供,但新加坡政府認為私人公司所下的每個決策均須保證有利可圖,這樣無法妥善回應市民需求(一如香港情況),於是當局在2014年乘着兩大主要巴士公司的營運牌照即將到期之際,籌劃改變制度。最終,當地政府參考英國倫敦與澳洲珀斯的做法,在2016年將巴士營運制度過渡成「巴士合約模式」(Bus Contracting Model,簡稱BCM)。

新加坡政府參考過倫敦的巴士制度後,推出BCM計劃。(Wikimedia Commons)

在新制度下,政府收購了巴士公司的重要資產,包括車隊、車廠、營運系統等,中標營辦商可向政府租用,政府又會決定巴士路線,並將路線以捆綁形式(包含盈利較高與盈利較低的路線)交予巴士公司,一切車資收益將撥歸政府,用以補貼管理所須,中標的公司則可獲得議定的定額回報和廣告收益,若公司表現良好,還可獲得獎金,反之則扣錢。在此制度下,車隊和車廠等重要資產都是由政府提供,入場門檻與投資風險均較香港做法為低,潛在競爭能促使營運者改進;此外,巴士公司的收入除定額回報外,還有廣告收益和獎金,故具誘因提升服務質素。

新制運行後,新加坡政府一直讚揚成效良好,具體成果包括︰政府購置了更多巴士,能增加班次、縮短候車時間、改善車廂擠逼情況,而隨着公司競爭更劇烈,彼此爭聘車長,車長的待遇也得到改善。最大規模巴士公司新捷運(SBS Transit)的營運利潤更是節節上升,由2013年的1,550萬新加坡元(約9,200萬港元)升至2017年的5,930萬新加坡元(約3億5,000萬港元)。

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這套BCM不是新加坡憑空發明,倫敦也有類似的制度。按倫敦的巴士招標制度,倫敦交通局的附屬部門「倫敦巴士」(London Buses)負責訂定路線、班次、車費,並保留收益,中標的巴士營運商可獲得議定的定額報酬,最大分別在於倫敦不像新加坡般,由政府擁有車隊與車廠。

前一篇文章指出,香港的巴士公司以牟利為目標,但其專營權穩如泰山,加上盈利少,因此沒有誘因和能力改善服務質素。如此一來,若將新加坡的BCM移植至香港,是否就能解決問題?五間專營巴士公司的固定資產總值大概為100億元,這是政府仿傚新加坡的最起碼成本,若付出這筆錢可換來長治久安,解決惱人的巴士難題,可說非常划算。不過,世事並沒有這麼簡單。

去蕪存菁 新加坡制度可以再改善

所謂「借投標者競爭以提升營運質素及效率」,是一種冠冕堂皇的說法,在現實之中,提升營運「成本效益」的最簡單做法,就是壓低員工工資。若將新加坡模式直接移植至香港,其實就是一種變相的外判服務,而觀乎香港政府惡名昭著的外判管理政策,很可能帶來剝削。雖然政府的效率促進組一直提倡避免以「價低者得」為評標方法,但據該部門在2012年的調查,有約八成的政府部門表示,它們至少有80%的合約是批予入標價最低者。總之,香港政府一日不改變這樣的外判制度,必然會帶來更多剝削。

不過,需要強調的是,外判制度本身並沒有錯,錯的是政府奉「價低者得」為金科玉律。效率促進組在2006年向不同政府部門進行大規模調查,得出外判制度的多項好處,包括︰

1. 政府部門與外判公司可各自集中資源,專注處理擅長的核心業務,提升效益;

2. 外判公司比政府擁有更多貼合市場需要的新技能與新技術;

3. 將業務交予專業的外判公司,可減低政府行政開支;

4. 外判公司不受制於繁瑣的政府行政指引,更易滿足市民需求。

簡單而言,相較於政府部門「親力親為」,將工作交予外判公司,其效益會較高;事實上,私人公司辦起事來,的確較政府部門具效率,相信這是社會共識。因此,政府大可以採用新加坡的BCM為新巴士制度骨幹,將巴士服務交予專業的交通公司,同時藉降低入場門檻提升競爭,確保營運商具改善服務的誘因,但在招標過程中,政府應另加保障員工待遇的條款,以免營運商藉犧牲員工權益來壓低經營成本,如此一來,當可兼取公私營運作的好處。此外,既然巴士營運商是收取定額報酬,車費收益撥歸庫房(不要小覷這筆錢,各間巴士公司的車費收益每年合計逾90億元)、不以盈利為目標,巴士車費將大有下調空間,而這更可同時促使港鐵減價——當然,最理想的情況是政府回購港鐵,人人2元坐港鐵

《香港01》周報第一期即提出政府應回購港鐵,全民2元搭地鐵。(資料圖片)

政府須恆常補貼 那又如何?

凡此種種對員工與乘客的保障,以至經營虧本路線,均須政府補貼,而這將成為政府的恆常支出。本文一直強調,大眾公共交通是一項重要的公共服務,政府對之作出恆常補貼,實為理所當然,新加坡更已預期在未來五年須為BCM計劃補貼40億新加坡元(約239億港元)。

有些人或會因之而對改革有所警惕,就此,慎重誠為好事,但若從慎重而走向抗拒,便須反思一下這個問題︰為何我們總是習慣用市場邏輯思考公共行政問題、務求盡量壓低政府開支,甚至不惜犧牲小市民的福祉?須知道,政府的其中一個存在價值在於分配資源,為大眾提供力能負擔的優質公共服務、同時不為此犧牲員工權益,是其根本責任。舉例來說,假如政府將所有教育與醫療服務均交予私人公司經營,訂價時須考慮公司回報率,同時容許公司壓低前線服務提供者(例如醫生、護士、教師)的待遇,市民又會否接受?

醫療、住屋、教育、食水等公共服務,一直受政府補貼;若巴士服務接受補貼,有何不可?(資料圖片)

事實上,很多公共服務也得到政府補貼,醫療、教育、房屋、食水,不勝枚舉,為何就不能接受大眾化的公共交通服務,例如巴士,可得政府補貼?現時在一次分配的過程中,市場未能保證人人擁有合宜的工資、享受已發展都市應有的生活水平,政府在這時候加一把力,幫助市民負擔基本公共服務開支、緩減一次分配不公的傷害,是為二次分配,這絕對是政府的責任與義務。

就公共服務而言,市場力量只會是手段,而非目的,其最大作用應在於驅使營運商改善服務,若未能達到這個目的,那麼顯然是制度設計出現了問題,必須改革。香港的巴士專營權制度衍生出種種弊病,而出路在於改行一種結合公私營長處的新制度。各間巴士公司的專營權將先後於2023至2027年屆滿,若政府有意改革,現在便是時候部署了。

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