【回購港鐵.倡議(一)】可加可減機制有名無實 政府無權干預?

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2000年,地鐵上市,2008年,兩鐵合併;此後,坊間即持續批評港鐵「有加無減」的票價政策,惟港鐵不斷以「保障股東利益」之類的理由為荒謬制度解畫。政府當初宣布鐵路服務私有化時,曾許下承諾,會保障公眾利益;現時諾言顯然已經失真,而港鐵作為公共交通的骨幹,則已成為港人每日生活不可或缺的一部分,政府、港鐵與市民三者之間的張力亦愈見明顯。其實,到底在現行制度下,政府能否阻止港鐵加價?

【回購港鐵.倡議】專題
一、可加可減機制有名無實 政府無權干預?
二、港鐵上蓋不建豪宅 股民還有興趣嗎?

在政府栽培下,港鐵已成你我生活必需,車費年年遞升,豈非「公私合作」迫使市民增加支出?(資料圖片)

地鐵上市擋金融風暴 時移世易 是時候改變了

上世紀末,香港受亞洲金融風暴影響,經濟受創,在1998/99財政年度出現245億元赤字。為了解決財政問題,政府提出公營服務私有化計劃,將原屬政府管理的業務透過上市、與私企合作等模式放出市場,減輕政府負擔,當時打算私有化的項目包括房屋、水務、鐵路等。1999年,財政司司長曾蔭權在財政預算案中提出將鐵路服務私有化,按其如意算盤,地鐵上市後,可吸納私人資本,擴大資金來源,並激發鐵路與其他公共交通工具間的良性競爭。

為釋除公眾疑慮,政府承諾會在私有化後20年間出任地鐵最大股東,持最少75%的股份,以繼續照顧公眾利益,20年後的持股量亦不會少過五成,以保留話語權。因此,當年立法會內縱然有議員擔心私有化的長遠影響,但《地下鐵路條例草案》最終還是順利通過,完成地鐵私有化關鍵一步。

地鐵上市對於挽救港府財政的確功不可沒,先是為政府集資逾百億,又在其後數年間每年持續為港府帶來數以億計的可觀股息收入。不過,近年政府財政穩健,本財政年度更錄得1,400億元盈餘。在庫房水浸的情況下,當然是時候思考該如何看待當年為「減磅」而推行的地鐵私有化計劃,權衡鐵路服務「公有」與「私有」兩者孰利孰弊。

九七之後,香港經歷金融風暴,政府財政赤字嚴重,將公營事業私有化,在當時屬合理舉措;但時移世易,社會是時候反思相關政策的利弊。(資料圖片)

票價有加無減 政府港鐵聯手增市民開支

2014年,運輸及房屋局公布《鐵路發展策略2014》,確立以鐵路為骨幹的公共交通政策。隨着近年多條新鐵路啟用,鐵路服務可望在2021年覆蓋70%人口居住的地區,公共交通市場佔有率將提高至43%;至於其他公共交通工具,包括專營巴士、公共小巴及的士,則擔任輔助角色,配合鐵路發展。

資源來源︰運輸及房屋局《公共交通策略研究》

雖然港鐵已成為公共交通政策核心,但其服務一直為人詬病,其中以票價政策尤甚。2008年,港鐵與九鐵合併,並與政府訂定《營運協議》,其中一項重要條款是設立「票價可加可減機制」,制定票價調整方程式。根據機制,兩鐵合併後會放棄以往由公司擬價的做法,改為考慮物價水平、工資水平及生產力等因素,較「客觀」地決定票價調整幅度。

整體票價調整幅度 = (0.5 x 綜合消費物價指數變動 + 0.5 x 運輸業名義工資指數變動 – 生產力因素)-0.6個百分點
現行可加可減機制方程式

此票制看起來公允透明,似乎可保障市民利益;但事實上,在可加可減機制出現前,儘管兩鐵名義上有票價自主權,實際上仍須諮詢立法會交通事務委員會和交通諮詢委員會。事實上,港鐵自2010年起,車費即年年遞增;相反,仍須行政會議批准才能加價的營專巴士公司,其加價次數顯然沒有港鐵那麼頻密,城巴與新巴更是連續八年沒有加價,雖然二者今年提出一口氣加價12%,但恐怕不易獲行會通過(在巴士加價事情上,行會絕非橡皮圖章,會否決或調低巴士公司提出的加價申請)。

政府既已將鐵路定為未來的公共交通骨幹,致力擴充其覆蓋範圍,港鐵在這前提下繼續年年加價,客觀結果必然就是載客量與車費利潤均持續上升。可以說,政府與港鐵共同「迫使」市民增加開支。

巴士公司申請加價,政府有權駁回,反而港鐵卻可以「自動啟動可加可減機制」。(資料圖片/江智鶱攝)

《營運協議》成掣肘 政府不能強制減價

港鐵已獲政府從政策上保證其載客量,年年賺取過百億利潤(去年更逾200億),卻仍然堅持加價,按理,以保障市民利益為己任的政府應該檢討這個機制。根據兩鐵合併《營運協議》,假如港鐵公司或政府要求,可每五年檢討票價調整機制一次;不過,若雙方未能就檢討達成共識,可加可減機制將繼續適用。

在此情況下,政府難以靠修改票價機制來保護公眾利益,因為港鐵作為上市公司,當然以營利為其營運目標,而不會多考慮公眾利益。事實上,截至目前為止,政府與港鐵公司已兩次檢討票價機制,即使民間和立法會強烈要求港鐵調低票價,又或是提出「港鐵票價,行會把關」的議案,港鐵也只肯稍作讓步,設計「利潤分享機制」,提供「即日第二程車費九折優惠」等小恩小惠,而不願直接下調票價,減輕市民負擔。

政府在招股書中明言,不會「有權用到盡」,反而會讓地鐵公司按市場邏輯辦事。(圖片來源︰地鐵招股書)

若政府要推翻這個可加可減機制,理論上就是政府以港鐵大股東身分,與政府「達成協議」;不過,政府在地鐵上市招股書中白紙黑紙保證(government’s assurance),「地鐵公司有發展業務的商業自由......主要商業決定會由董事局諮詢執行總監會後制定。政府不打算用其股東權力干預公司的商業決定」。因此,若政府真的以港鐵大股東身份行事,推出有益公眾但有損股東利益的決策(例如廢除可加可減機制、大幅調低車資),很可能會引起法律訴訟。

如此一來,政府怎樣才能履行當年的諾言,從票價上保障市民的利益?詳情請見〈【回購港鐵.倡議(二)】港鐵上蓋不建豪宅 股民還有興趣嗎?〉

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上文節錄自第120期《香港01》周報(2018年7月16日)《回購港鐵 踢走「有加無減」票價機制》。

更多周報文章︰【01周報專頁】
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