【預算案前瞻】港府神化「大市場、小政府」 掩蓋高官禍港真相

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「01觀點」早前撰文批評政府在回歸後首十年(1997年7月至2007年6月)的理財策略,是挾經濟危機和財赤以全面推動「大市場、小政府」架構,在民生困苦的關頭緊縮政府財政、削減公共開支,叫市民「自力更生」,是導致香港走上歧途,埋下今天各社會民生範疇嚴重矛盾的伏筆。

上篇:【預算案前瞻】拆解自力更生神話 折射政府肥庫房、窮市民思維

當然,所謂「大市場、小政府」並非回歸後特區政府首倡,早在1989年港英政府公布的《公營部門改革》文件,便已展開「大市場、小政府」的管治制度及文化變革。不過,當時關注的重點是提升政府組織的工作效率,要求公務員認清成本效益的重要性;後來雖然也有引進私營企業參與公共服務運作,如以外判、合約管理和公私合作等私營化手法壓縮政府規模,但改革大致限制在「小政府」的層面,並未在各牽涉經濟民生的範疇全面推展「大市場」。

1997年7月1日,彭定康登船别告香港,三名女兒落淚。(VCG圖片)

回歸後全面推行「大市場」 埋下今日社會矛盾根源
 
在衛奕信和彭定康擔任港督的回歸前十年(1987年4月至1997年6月),香港的「大市場、小政府」模式是呈矛盾現象。即一方面收縮政府規模,但港英政府由於財源充足及為應對政治信心危機,在經濟民生方面卻採取擴張策略,積極地投資於經濟及社會建設,透過保障民生爭取市民支持。包括彭定康在1992年施政報告提出社會福利五年計劃,增加26%實質福利開支;在醫療方面則應允在五年內增加22%實質開支,即增加4,200張病床和13間新的公共診所;在房屋方面更許諾在五年內平均每天興建100個新公屋單位。
 
因此,從某程度上說,真正全面推行「大市場、小政府」架構的是回歸後的特區政府,而且特別選擇在香港面臨經濟危機之時,從市場撤退,放棄政府在各影響民生經濟重要範疇之影響力。例如前運輸及房屋局局長張炳良就承認2003年政府為因應經濟危機全面扭轉房屋政策,收回定期賣地做法,改為只用「勾地」機制,實際上變成由地產發展商決定何時賣地,削弱了政府主導土地供應、影響樓市的能力;更宣布廢止居屋計劃,全面退出資助出售房屋的市場,只專注出租公屋,形成「政府主資助出租房屋、地產發展商主出售房屋」的新二元格局,破壞了原先的「公屋—居屋—私樓」三層房屋階梯。

「勾地」制度在發生亞洲金融風暴之後的1999年推出,初期與拍賣官地制度並行,但後者於2003年停辦,於是之後「勾地」成為政府唯一供應土地的機制,由地政總署定期列出公開的土地儲備表,俗稱「勾地表」,按市場需求,由有意買官地的人士(主要是地產發展商)主動提出申請「勾地」並報出底價,若合乎政府估價之水平,便可「勾出」作招標拍賣,價高者得。
張炳良,《不能迴避的現實:回顧任局長五年的房屋政策》

如果不是政府當初在香港面臨經濟低潮時採取錯誤的緊縮策略,根本用不著在將近二十年後的今天,由林鄭月娥來宣布「政府重建置業階梯,希望通過擴大公營房屋比例,尤其是資助出售房屋,為市民帶來盼望。」

本屆政府的房屋政策是以置業為主導,清楚說明了置業階梯。(資料圖片)

市場化如潑出去的水 潑時容易收回難
 
除了將關乎民生的政策範疇交由市場主導,致遺患至今,政府在香港經濟低潮時還推動了一系列私營化政策,以真正確立「大市場」格局,當中又可細分為出售公共產業、公共機構市場化,以及服務商品化三大方向。
 
林鄭在2017年競逐特首時,曾提到關乎民生的「三座大山」,分別是領展、港鐵票價,以及強積金對沖。當中除了強積金對沖無關乎私營化政策,政府也已經訂定了時間表目標在本屆政府任期內獲得立法會通過賦權法例,並於通過法例後兩年取消「對沖」外;其餘兩座「大山」——領展和港鐵——均與政府在香港經濟困難時期,為了短期財政收益所做的私營化蠢事直接相關。

林鄭月娥過去在選舉期間,曾以「三座大山」形容三大民生難題,分別是領展、港鐵票價,以及強積金對沖。(資料圖片/吳鍾坤攝)

在2003/04年度財政預算案當中,當時香港經濟已有「見底」跡象,政府也明言本港經濟趨勢向好,2002年經濟實質增長2.3%,較2001的0.6%顯著回升,但政府為了削減赤字,竟然制訂一個五年內將價值1,120億元政府資產出售或證券化的計劃。其後房委會重新檢討公共房屋政策的運作架構,開始將180個屋邨商場及八萬個停車場車位的管理徹底私營化,在2004年將這些服務賣給一間上市的領匯公司(後改名領展),獲利320億元。
 
為了區區320億元——在2018/19年度,政府為寬減薪俸稅、個人入息課稅、利得稅和四季差餉的「派糖」措施已花費高達433億元——基層市民在過去十多年卻為此承受物價騰貴的代價,是否值得?即使選擇回購領展,以現時領展已將近2,000億元的市值,政府就會變成在經濟低迷、價格折讓時出售資產,而又在經濟好景、資產溢價時收購的「冤大頭」,難怪林鄭也感嘆對領展問題「束手無策」。
 
之所以「束手無策」,論其根本,就是因為政府公共開支仍然可以跟隨財政狀況調整、或增或減;但是政府一旦將資產「市場化」,就猶如「潑出去的水」,潑時容易收回難。當時政府為了懼怕一時財政赤字,而作此遺臭多年之舉,着實得不償失,尤其值得日後港府理財官員深戒。
 
在新自由主義的教條當中,認為政府應該盡量減少提供直接服務,做「舵手」而非划槳人,發揮市場導向,並誘發市場的競爭性,故須「大市場、小政府」。不過,在2005/06年度財政預算案提出的地鐵與九鐵合併,將鐵路私有化,反而令到港鐵公司形成壟斷局面,多年來「可加可減」機制都「只加不減」,工程醜聞層出不窮,看來理論與現實始終存在一些距離。
 
今天來重提這些舊事,並非為了「鞭屍」,而是政府應該徹底全盤反省自回歸以來往往被視為施政綱領的「大市場、小政府」框架,及其已經造成的傷害。唯有迷途知返,重新承擔對經濟及社會建設的責任,作資源投放及長遠規劃,香港政府才能重新贏回香港市民之心。



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