來稿作者：石磊

王萬里教授不久前發表在《香港法律學刊》上的文章〈港澳基本法的非對稱演化（The Asymmetric Evolution of the Basic Laws of Hong Kong and Macao）〉系統回顧了港澳兩個特別行政區回歸以來，各自基本法以及基本法框架下中央政府與特別行政區關係在政治、社會及法律層面的演變軌跡。在此基礎上，王教授提出，包括香港在內的港澳「一國兩制」的制度設計經歷了適應各自歷史和發展模式的調整，並在可預見的未來將繼續維持一定的靈活性，以應對內外環境變化帶來的挑戰。2019年「修例風波」後，《香港國安法》實施和新選舉制度的推行，標誌著香港治理進入新階段。

然而，歷史的車輪並未止步。夏寶龍主任在香港國安法實施五周年論壇上明確指出，「由治及興」是當前核心任務，並列出一系列目標並要求「行政長官和特別行政區政府」，作為「香港的當家人，也是治理香港的第一責任人」，要「順應時代發展潮流和香港發展需要，主動識變應變求變，進一步堅持行政主導，解放思想，革新管治理念，增強治理效能，在改革中打開發展新局面」。

這一論述吹響了改革的號角，意味著香港重心從「維穩」轉向「促興」，亟需通過治理革新釋放發展動能。面對這一歷史性轉折，深化行政體制改革、提升治理效能，成為實現香港新飛躍的必由之路。

破題：「高級公務員責任制」為何是關鍵一步？

在「第一責任人」的要求下，李家超特首提出的「高級公務員責任制」構想，可謂適時而生。夏主任明確要求特別行政區政府順應時代潮流，主動識變應變求變，而香港傳統公務員體系雖以廉潔高效著稱，卻也存在因循守舊、部門壁壘以及「多做多錯，少做少錯」的心態等短板。本黨多次在包括《紫荊週報》和《HK01》等平台撰文指出，在新時代背景下，這種文化可能成為改革的阻力，難以支撐香港融入國家發展大局、打造國際高端人才高地等戰略目標的實現。

「高官責任制」的核心邏輯在於打破這種文化惰性，將「擔當作為」內化為高級公務員的行為準則。它直面一個根本問題：如何讓享受優渥待遇、掌握巨大行政資源的特區政府常任高級公務員，與政治任命的問責局長更緊密聯動，以對施政結果承擔更直接、更明確的責任？本文倡導，在「第一責任人」原則的指導下，高級公務員責任制旨在明確責任的擔當主體，將「擔當作為」與施政結果直接掛鉤。通過這一改革，香港可打破傳統行政體系的惰性，確保高級公務員在治理中承擔更清晰、更直接的責任。

暢想：「高官責任制」的理想形態

既然「高官責任制」尚在「醞釀中」，我們可以大膽構想其理想形態，提出既能激發擔當、又不損害公務員體系根基的具體要素，為香港治理改革提供參考。

重點構想：政治委任官員（如司局長）與高級別公務員（如常任秘書長），應共同組建「施政目標責任共同體」。司局長對政治結果負責，而常任秘書長則對政策設計、執行的效能和結果負責。兩者定期向行政長官述職，彙報共同目標（如施政報告重點項目）的進展與挑戰。

這是針對香港特區政府一定時間以來的沉屙痼疾：自香港特區政府改革「高官問責制」以來，政治委任官員需依靠常任秘書長作為「操作介面」對接各部門，但公務員體系內部的等級、考核、調動，包括常任秘書長等公務員，往往不受「頂頭上司」（政治委任官員）的直接影響。這種設計初衷是為了避免公務員制度淪為政治目的的工具，維護其專業性和中立性。然而，這也帶來顯著後果：無論民意如何催動政治委任官員表態（如土地房屋問題、港鐵故障問題等），公務員序列往往「不為所動」，甚至「我行我素」，導致政策執行與政治目標脫節，治理效能受限。

而將高級公務員納入責任體系，一方面，最廣大的中、基層公務員並不會直接受其影響，而另一方面，高級公務員對公務員體系，尤其是人員評核、任免的影響力，將從有效管治的某種障礙成為特區政府管治團隊的有力抓手。在「第一責任人」原則的指導下，香港特區政府通過構建「責任共同體」，將「政治問責」與「行政責任」融為一體，有助於形成強大的治理合力，避免「政令不出司局長辦公室」或「常秘體系推諉卸責」的現象，真正讓公務員隊伍「聞令而動」，回應「由治及興」的時代要求。

輔助構想一：健全KPI考核體系，推動「結果負責」

具體建議：健全以《施政報告》及《年度預算案》構建的關鍵績效指標（KPI）為核心的考核體系，例如北部都會區建設進度、交通基礎設施運營效率、公屋輪候時間變化等。高級官員的年度評核、薪酬調整乃至調動、晉升決定，都應與這些KPI的完成度直接關聯。目的是將高級公務員的個人前途與特區政府的整體施政成效緊密捆綁，促使其從「只要程式無錯」的思維，轉向「必須見到結果」的行動導向。

輔助構想二：設立「跨部門協作與創新獎勵機制」

具體建議：對於能夠主動牽頭，打破部門壁壘，成功解決長期「老大難」問題（如垃圾回收、基礎設施故障頻發）的高級公務員及其團隊，給予破格提拔、額外獎金等重獎。進一步設想，可與中央協調，探索為高級別官員提供更具想像力和豐富度的晉升路徑，包括進入中央政府協調、組織和領導的立法機構、諮詢機構和社會團體，目的是鼓勵高級官員不僅是政策的「執行者」，更要成為改革的「謀劃者」和「推動者」。夏寶龍主任強調要「解放思想，革新管治理念」，這一機制正是最好的催化劑。

設計可行性與挑戰：上述構想在操作上可通過定期聯席會議、聯合績效評估等機制逐步實現，確保政治與行政層面的協同。但推行需平衡法律約束與制度創新，如公務員中立性原則及相關法規可能對KPI考核、問責機制等構成的障礙。因此，需審慎設計配套法律框架。此外，改革可能面臨反對聲音，部分公務員或公眾擔憂責任加重會動搖體系穩定，或增加行政成本。對此，應明確改革聚焦高級層級，不影響基層保障，並通過容錯機制鼓勵創新探索。

觀念偏見也是一大挑戰，部分改革的阻礙看似有其道理，實則源於刻板印象和不必要的文化壁壘，例如對某些背景官員的能力持有先入為主的質疑。這種誤解需在改革中勇於糾正，強調「結果導向」而非身份偏見。同時，改革應融入多維監督理念，通過內部等級監督、立法會質詢及公眾參與等多層次機制，確保責任制的公平性和透明度。

若「責任共同體」及相關輔助機制得以落地，將是「高官責任制」的突破點，為香港治理注入新動能，助力「由治及興」目標實現。它不僅是對行政體系的重塑，更是對治理理念的革新，為香港未來發展開闢新局面。

作者石磊博士是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

「01論壇」歡迎投稿，來函請電郵至01view@hk01.com。來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法。若不適用，恕不通知。