【瑞典模式】「公屋」再定義 兩招控制居住成本

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要了解瑞典的房屋政策,用香港的一套語言是不行的。這裏說的不是瑞典語或粵語的問題,而是字詞意思和概念上,兩個地方都截然不同。以公屋來說,他們的公屋不設申請者入息上限,月租可以高達7,000克朗(1克朗約0.9港元)。雖然問的和答的都在說「public housing」,但腦袋在想像的卻大大不同。

香港的單位細小、劏房日多、年年加租、樓價不跌,去到相當宜居的瑞典斯德哥爾摩,要解答的問題只有一個:「如何控制居住成本?」答案,是兩道板斧。

(此乃瑞典模式專題報道之一,文末可看相關報道及專訪影片)

尋找瑞典公屋之旅比想像中不容易。即使置身住宅區左右張望,還是看不出哪些是公屋,哪些是私樓。

「外表看起來,是沒有分別的。這幾棟是我們轄下的公屋,旁邊那些是私人住宅。」在瑞典郊區小城舍夫德,Dan Sandén一邊駕車,一邊指向窗外公屋。

上世紀二次大戰後,瑞典面對嬰兒潮帶來的住屋壓力,國會權力下放到市政府,由他們廣建房屋。1965年至1974年間更有「百萬計劃」,增加居住單位多達100萬個,務求做到人人有屋住。「那幾棟就是那個年代落成的。」Dan說。

在瑞典郊區小城舍夫德,當地公屋公司將一幅草原改建成公屋屋村,公司總裁Dan指出,項目還奪得環保獎。(余俊亮攝)

由「公司」經營的公屋

Dan是舍夫德市公屋公司的行政總裁,代表市政府發展公屋。這種瑞典模式的公屋政策,公司雖然以商業方式運作,但也要配合市政府的規劃和建屋目標。況且,由民選產生的市政府可以決定誰人執掌公屋公司,間接亦令他們必須問責,不可能只管牟利而忽略民生。

驟聽起來不易理解的是,瑞典公屋的租金不一定很便宜,四、五百呎的單位可要月租五、六千克朗。Dan解釋說,他們也不能虧本出租,而且瑞典公屋不設入息審查,無業、低收入以至中產等都可以申請入住。有住戶明言,他們搬進去是因為看中社區關係,不時有睦鄰活動,左鄰右里可以互相照應。再者,這個新屋村亦設有會議室、健身房等,不像在香港,只見於私人屋苑。

沒有收入限制,沒有特別條件才能住公屋,每個人都應該可以住公屋,這就是瑞典模式。
瑞典舍夫德公屋公司總裁Dan Sandén

當然,瑞典的公屋之間亦有差異。新落成的美輪美奐,通常都設有洋台,看起來真的與私樓無異;但在斯德哥爾摩市中心,不少公屋已經落成經年,相對陳舊。走進南島區一個屋村,有住戶表示,從外面看起來或許沒有好感,不太想踏進去,但其實內裏環境依然不錯,而且鄰舍較為多元,有不同膚色和階層。

更重要的是,瑞典公私營房屋的租金都在合理水平,鮮有誇張的升幅、令租戶住不下去。瑞典租戶聯會首席經濟師Martin Hofverberg甚至說:「租金壓得太低了。」

瑞典舍夫德的公屋租戶Rune表示,他與其他鄰居時常聯絡,關係很好。(余俊亮攝)

集體談判的租金機制

不論是公屋或是私樓,瑞典法例規定,只要有超過三個租戶加入瑞典租戶聯會,他們就可以全權代表所有租戶,與業主談判租金。在公屋方面,聯會的磋商對象是每個市政府的公屋公司;在私人住宅方面,他們跟大廈業主談判,通常都是發展商協會。目前,聯會在瑞典九成住樓達到足夠成員數目,因此負責全國大部分的租金談判。

集體談判的好處,顯然在於聯會籌碼大,比起由租戶逐一談判而言,更可以抵制業主加租。而且,這種做法亦可以確保差不多面積和質素的單位,租金都是相若。Martin指出,每年第四季他們都會比較忙碌,與業主磋商新年度的租金水平。按法例規定,業主提出加租必須有合理理由,例如通漲、大廈維修等,不可能肆意加價。至於通漲、經濟環境等應該如何影響租金定價,便成為談判的主要內容。

我們是中間路線,介乎市場和政府控制租金。
瑞典租戶聯會首席經濟師Martin Hofverberg

瑞典租戶聯會首席經濟師Martin Hofverberg指出,租金大幅低於市價的話,亦會容易引發投機炒賣。(陳奕謙攝)

Martin說:「我們是中間路線,介乎市場和政府控制租金,我們有權談判,但也算是市場制度,可考慮不同質素、位置等來決定租金。」但他接着指出,目前斯德哥爾摩的租金過低。

作為租戶代表,竟然抱怨租金過低,這是甚麼道理?Martin解釋,當地政府在1990年度開始削減發展商的建樓資助,令斯德哥爾摩的住宅單位供應追不上需求,市場在供求失衡下,樓價愈來愈高。與此同時,租戶聯會卻仍然以集體談判機制控制租金升幅,因此租金遠低於市場價格。

由於出現價格落差,愈來愈多人把握機會投資或投機,例如租戶將單位以貴價二次租出,非法地賺取中間差價。亦有租戶萌生買下單位的念頭,根據法例,業主一旦由租轉售,原本租戶優先「接貨」。單位易手之反,往往已經不再受原有的談判協議規範,所以他們可以自由定價,以市場價格放租,從中獲利。

站在租戶聯會的角度,他們固然不希望業主加租,但要整個機制行之有效,Martin認為斯德哥爾摩政府必須增加房屋,例如加推建樓資助,令市場上有足夠的單位供應,令樓市價格降溫。對比香港的房屋困局,Martin認為香港土地有限,而中國內地亦有龐大的買樓需求,因此供應增加都只是杯水車薪;但在斯德哥爾摩,他們的城市規劃可以向周邊地區擴張,在供應增加之下,房屋價格有望回落。

在斯德哥爾摩南島區,不少公屋都落成多年,相對陳舊。部份單位設有陽台,部份則沒有。(余俊亮攝)

BRF有如業主制衡機制

從Martin的分析可見,即使是租戶聯會,同樣要考慮如何防止住宅淪為投資或投機工具,推高民眾的生活成本。在租樓市場有租戶聯會的集體談判,而在置業市場,則有業主協會(BRF)。

在瑞典買樓,他們不時提到的一句話是「買的只是居住權,而非擁有權」。若非購入單棟洋房,而是在一棟樓宇中買個別住宅單位,新業主都會加入BRF,交出一定會費後,共同負責關於這棟樓的事務,例如大廈維修。但有別於香港一般的業主立案法團,瑞典業主往往賦予BRF更大的權力,可以限制其他業主能做甚麼,不能做甚麼。例如說,有BRF不許業主將單位轉租出去,有些更進取的,會禁止業主在其他地方擁有另一個單位。換言之,這是一個集體制衡機制,減少住屋淪為投資工具的可能。

瑞典既有租金訂價機制,亦有私人單位規管措施,令他們相信人人都可享基本的住屋權利,最大的關注始終只是人口增加帶來的需求壓力。斯德哥爾摩連同附近經濟關係密切的地區目前人口380萬,預計到2050年會增加至500萬。面對訴求不斷,政府近年已經規劃廣建住屋,為市場降溫。根據目標,他們打算在2030年或之前落成最少14萬個單位,而且盡量平均分佈,當中3.7萬個單位在斯德哥爾摩市區,4.2萬個在西邊市郊,7.4萬向南發展。

在瑞典期間,不時可見地盤天秤或維修工程,市中心還有新的車站啟用。大興土木之後,民眾真正能受惠多少,是否就能帶來更好的居住環境,讓人人都感受到好處?答案令人期待。或許對於當前的香港,怎樣的城市發展和規劃才不是大白象工程,是更值得探入研究的課題。

〈瑞典模式——由搖籃到墳墓〉影片:

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上文部份刊於第135期《香港01》周報(2018年10月29日)〈由搖籃到墳墓 瑞典福利何以哉?〉。

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